理論丨有感於加強和改進人民政協民主監督工作

導語：

民主監督是一個令政協人和社會普遍關注的熱點問題，也可以說是一個多年來困擾政協工作的突出問題。不少政協工作者為它時常有衝動、有糾結、有困惑，甚至會陷於想干力不從心、真干心有餘悸、不幹欲罷不能的尷尬。

一、政協民主監督工作是一個在探索中不斷加強和改進的過程

（一）人民政協從成立到1954年被保留，只規定委員會制的政協其主要職權是協商，曾經倡導政協可以提意見，並沒有提出發揮監督作用。

1、1949年制定並實施的人民政治協商會議組織法、中華人民共和國中央人民政府組織法、人民政治協商會議共同綱領明確規定：在普選的全國人民代表大會召開以前，由人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，並付之以行使國家權力的職權。人民政治協商會議組織法明確規定人民政治協商會議全體會議選舉產生人民政協全國委員會，政協全國委員會的主要職權是，協商並提出對中華人民共和國中央人民政府的建議案。

2、1954年人民代表大會制度確立以後，代表制的人民政協不復存在。委員會制的政協作為黨派性的協商機構被保留下來。當年，毛澤東同志在談到《關於政協的性質和任務》時強調，政協的性質有別於國家權力機關的全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關。如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。要區別各有各的職權。同時毛澤東同志也提出，政協有五大任務，其中之一是提意見，指出「憲法的實施問題，鞏固人民民主制度問題，政協可以向人大常委會和國務院提意見。政協委員提意見，特別是發議論，說閑話，只要不是破壞性的意見，只要是建設性的意見，既使是錯誤的，提了也有好處。提意見是合乎章程的。」這裡強調的提意見，主要是指讓人家講話，聽取不同意見，但沒有強調聽取批評意見，也沒有監督含義。依據當年制定的政協章程規定，政協全國委員會的任務被概括為，根據政協章程的總綱，「就有關國家政治生活和人民民主統一戰線的重要事項，進行協商和工作。」

（二）上個世紀50年代中葉互相監督的概念被引入政協。其間，中央有關部門首次提出政協對黨政工作發揮監督作用。這可以說是對政協監督作用的初探。

1、1956年中共八大以後互相監督被引入政協，並且提出具有互相作批評的含義，但當時主要指政黨之間的監督，不具有對公權力運作進行監督的含義。1954年政協被認定為是黨派性的，它的成員主要是黨派、團體推出的代表。隨著中共八大確立了各黨派之間「長期共存、互相監督」方針，互相監督的概念被引入政協工作。1957年，毛澤東同志也強調，互相監督就是各黨派互相提意見、作批評。此時引入政協的監督概念是有特定含義的，一是特指政黨之間的互相監督。由於此時的民主黨派是被定性為民族資產階級和小資產階級的政黨，按照毛澤東同志當時的看法，所有民主黨派和無黨派民主人士雖然都表示接受共產黨的領導，但是他們中的許多人實際上就是程度不同的反對派。事物常常走到自己的反面，民主黨派對於許多問題的態度也是這樣。他們是反對派，又不是反對派，常常由反對走到不反對。強調他們要過社會主義關，要接受思想改造，對他們採取又團結又鬥爭的方針。這樣一來，在實際工作中就很難做到互相監督。二是，當時強調監督共產黨的主要是勞動人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對我們更為有益。因此，當時政協的監督不屬於通常意義上的公民對公權力的監督或者說主要的不是對執政黨和人民政府的監督，而是一種政黨之間的內部監督。

2、上個世紀50年代末和六十年代初，圍繞著政協性質包括監督作用問題，在黨內特別是高層有過不同的主張。1956年12月中共中央領導同志對中央統戰部《關於加強政協地方委員會工作的意見》的批示中曾強調，政協在的政治生活中佔有重要地位，不僅具有統一戰線組織的作用。這個《意見》明確提出，政協有六方面主要作用，其中第四點，即監督作用，要求通過政協能夠比較集中地和廣泛地發揮民主黨派、民主人士對黨和國家機關的工作的監督作用。同時，也便於實行我黨對民主黨派民主人士的監督。

（三）上個世紀80年代關於政協發揮監督作用的爭論。1980年全國政協因提出政協要對政府工作和各級幹部實行監督被批評，1982年政協民主監督以屬於政治語言為由未能寫入憲法。同年，民主監督被載入政協章程，但被解釋為有組織的群眾性監督。這可以說是對政協民主監督的第二次探索。

1、文化大革命結束以後，鄧小平同志反覆強調民主建設的重要性。1979年，在政協第五屆全國委員會第二次會議的開幕詞中，他強調，的社會主義現代化建設事業，繼續需要政協就有關國家的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各項社會經濟問題，進行協商、討論，實行互相監督，發揮對憲法和法律實施的監督作用。那一年的全國政協常委會工作報告也強調，要貫徹黨同民主黨派「長期共存、互相監督」的方針，放手讓各界人士對黨和國家的工作提意見、作批評。1980年9月12日，政協第五屆全國委員會第三次會議的政治決議第一次明確提出：人民政協要充分發揮檢查監督的作用，對憲法、法律、法令的實施，對政府工作和各級幹部實行監督。9月27日，鄧小平同志在政協章程修改委員會第一次會議講話稿（初稿）的扉頁上作了批示：在修改章程中，不要把政協搞成一個權力機構。政協可以討論，提出批評和建議。但無權對政府進行質詢和監督。它不同於人大，此點請注意。其後，全國政協負責同志給鄧小平同志寫信，表示政協大會的《政治決議》中有個別提法，如：「檢查監督」、「對政府工作和各級幹部實行監督」，在理解上容易把政協的權力範圍不適當地擴大，將根據鄧小平同志的批示精神在今後工作中加以正確闡明和引導。政協是統一戰線組織，是政治體制中發揚社會主義民主和實行互相監督的重要形式。政協對國家事務的監督作用，主要是通過協商、討論，提出批評建議，但它不同於人大這種權力機關的監督，對政府不具有法律的約束力量。此後，鄧小平同志又強調：原來講的長期共存、互相監督，是指共產黨與民主黨派的關係而言。對政府實施「監督」權，有其固定的含義，政協不應擁有這種許可權。

2、1982年修改憲法時對民主監督問題的爭論。當時憲法修改委員會負責同志針對政協有人堅持要修憲時寫上民主監督，明確表示，過去毛主席是講過「長期共存、互相監督」，鄧副主席在政協也講過「政治協商、民主監督」，這是講的黨派和人民團體之間，是政治語言，在法律中不能這樣規定。1982年4月12日他在憲法修改委員會第三次會議上，對憲法修改草案修改稿作了說明。其中談到，憲法里寫上政協地位、作用是第一次。有的同志建議在這段內容上寫上政治協商、民主監督，這對政協來說是完全正確的，但在憲法里寫上就有一些必須考慮的問題。關於政治協商。人民政治協商會議的名稱就包括了這個意思，不必寫了。關於民主監督，在政治上是指黨派之間的關係，這是正確的。而且，幾年來政協對黨政工作提出了許多好的批評、建議。但在憲法上寫上民主監督，從法律的角度看，這就與人大的權力有矛盾了。國務院既要對人大又要對政協報告工作，並接受雙方監督，這個任務是難以承擔的。那實際上就會形成兩個最高權力機關，也就是說，無所謂最高權力機關，使國家的政治生活造成混亂。政治上講民主監督是正確的，但不能在國家權力結構中法律化。

3、1982年首次把民主監督寫入政協章程。當時的政協章程規定要發揮政協民主監督的作用，並沒有把民主監督明確為政協的主要職能，而是在總綱的最後一個自然段強調：根據共產黨同各民主黨派和無黨黨派人士「長期共存、互相監督」，「肝膽相照、榮辱與共」的方針，對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，並通過建議和批評發揮民主監督作用。這在實際上就規定了要以處理黨派之間關係的十六字方針為指導，發揮政協民主監督作用。當年劉瀾濤副主席在作章程修改草案的說明時指出，根據歷史經驗，人民政協的主要職能是對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商並通過建議和批評發揮民主監督作用。在那場爭論以後，劉瀾濤副主席還撰文指出，政協的民主監督「其實質就是一種有組織地反映統一戰線各方面意見的群眾性的監督。」由此可以說，1982年的章程雖然提出了發揮政協民主監督作用，但由於對政協監督職能有一個認識過程以及當時政協工作剛剛得以恢復，民主監督既沒有正式被確立為主要職能，在現實政治生活中政協的民主監督也沒有充分履行。

（四）1989年民主監督被正式確立為政協的主要職能，但在其涵義和監督內容等的歸納上，全國政協的有關規定、政協章程和2005年以來中央有關文件的表述並不是完全一致，可以說這是對政協民主監督的第三次探索。

1、1989年《人民政治協商會議全國委員會關於政治協商、民主監督的暫行規定》（以下稱暫行規定）首次正式提出政協主要職能。這一規定提出：人民政協的主要職能是對國家的大政方針和地方重要事務以及群眾生活、愛國統一戰線內部關係等重要問題進行政治協商，並通過提出建議和批評發揮民主監督的作用。同時，暫行規定還首次明確了民主監督的主要內容包括：國家憲法與法律、法規的實施情況，中共中央與國家領導機關制定的重要方針政策的貫徹執行情況，國民經濟和社會發展計劃及財政預算執行情況，國家機關及其工作人員在履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面情況，參加政協的各單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。同年頒布的《中共中央關於堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》也提出：充分發揮和加強民主黨派參政和監督的作用，並明確規定：發揮民主黨派監督作用的總原則是：在四項基本原則的基礎上，發揚民主、廣開言路，鼓勵和支持民主黨派與無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評、建議，做到知無不言，言無不盡，並且勇于堅持正確的意見。

2、1994年修訂的政協章程首次設立了單獨一條來明確政協的主要職能，規定：人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協商和民主監督，組織參加本會的各黨派、團體和各族各界人士參政議政。同時第一次增設了一款來明確政協民主監督：民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。這個表述似乎給人的印象是民主監督的對象是國家機關的工作，沒有明確提到執政黨，也沒有在政協的民主監督含義中表現出參加政協的各政黨之間的互相監督和政協內部自我監督的內容。同年中央轉發了修改後的政協章程。1995年1月，中共中央轉發了政協第八屆全國委員會常務委員會第九次會議將《政協全國委員會關於政治協商、民主監督的暫行規定》修改成的《政協全國委員會關於政治協商、民主監督、參政議政的規定》（以下稱規定）。規定重申了政協章程關於民主監督的定義，照抄了暫行規定關於民主監督的內容，也基本保留了有關主要形式的規定，只是在政協會議提出建議案的對象中刪除了「全國人大常委會」。中央同樣轉發了全國政協這個文件。

3、2004年政協章程的修改，首次將政協的主要職能概括為政治協商、民主監督、參政議政，並且將政協章程總綱中原來的第六自然段做了改造，將開頭的一句話：是政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式，移到總綱部分，成為有關政協性質的第三句話。同時刪去了原來有關發揮政協政治協商、民主監督作用的內容，將這一段修改為：共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是的一項基本政治制度，人民政治協商會議根據共產黨同各民主黨派和無黨派人士「長期共存、互相監督」，「肝膽相照、榮辱與共」的方針，促進參加人民政治協商會議的各黨派、無黨派人士的團結合作，充分體現和發揮社會主義政黨制度的特點和優勢。同時對政治協商、民主監督、參政議政分別單獨列出條款，其中民主監督的條款內容與1994年章程規定完全相同。至此，有關人民政協主要職能得到規範的表述。

4、2005年《中共中央關於進一步加強共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（以下稱2005年意見）規定，共產黨與民主黨派實行互相監督。這種監督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督，是社會主義監督體系的重要組成部分。由於共產黨處於領導和執政地位，更加需要自覺接受民主黨派的監督。民主黨派民主監督的內容主要是：國家憲法和法律法規的實施情況；共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況；黨委依法執政及黨員領導幹部履行職責、為政清廉等方面的情況。雖然民主黨派民主監督被明確為互相監督，但在監督的主要內容中並沒有提及互相監督的具體內容。

2006年《中共中央關於加強人民政協工作的意見》（以下稱2006年意見）指出，人民政協的民主監督是社會主義監督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。它是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督。對於我們黨來說，更加需要接受來自各個方面的監督。人民政協民主監督的主要內容是：國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員的工作，參加政協的單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。上述兩個文件有關民主監督的規定，都強調是社會主義監督體系的重要組成部分，是政治監督，但在表述上有所側重。

2016年制定的共產黨統一戰線工作條例規定：共產黨和各民主黨派實行互相監督。共產黨處於領導和執政地位，更需要自覺接受民主黨派的監督。民主黨派和無黨派人士的民主監督是指在堅持四項基本原則的基礎上，通過提出意見、批評、建議的方式對共產党進行的政治監督。主要有下列形式：（1）在政治協商中提出意見和建議；（2）在黨委主要負責人召開的專門會議上對黨委領導班子及其成員提出意見和建議；（3）對黨委黨風廉政建設和反腐敗工作提出意見和建議；（4）向黨委及其職能部門提出書面意見和建議；（5）參加黨委有關方針政策、重大決策部署執行和實施情況的檢查，參加廉政建設情況檢查、其他專項檢查和執法監督工作；（6）受黨委委託就有關重大問題進行專項監督；（7）民主黨派成員、無黨派人士中的人大代表在人大會議中提出意見和建議，參加人大及其常委會和各專門委員會組織的有關調查研究；（8）在政協召開的各種會議、組織的視察調研中提出意見，或者以提案等形式提出批評和建議；（9）對人民法院、人民檢察院工作提出意見和建議；（10）擔任司法機關和政府部門的特約人員參加相關監督檢查工作。條例直接把民主黨派的民主監督稱為對共產党進行的政治監督，並在內容中加以明確。

2017年2月9日中共中央辦公廳頒發的《關於加強和改進人民政協民主監督工作的意見》，首次將政協民主監督定性為協商式監督，具有重要的理論和實踐意義。

二、《關於加強和改進人民政協民主監督工作的意見》制定的意義和目的

2017年2月9日中共中央辦公廳印發《關於加強和改進人民政協民主監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）是黨中央頒發的第一個關於加強和改進人民政協民主監督工作的專門文件，也是中共十八大以來的短短4年多的時間裡，繼2015年6月15日中共中央辦公廳印發《關於加強人民政協協商民主建設的實施意見》之後，僅僅一年多的時間裡，中共中央頒發的第二個關於人民政協的專門文件。《意見》共計四千字，包括重要意義和總體要求、人民政協民主監督主要內容、人民政協民主監督形式、人民政協民主監督工作程序、人民政協民主監督工作機制、黨對人民政協民主監督工作的領導等6個部分。以這個文件頒布為標誌，人民政協民主監督工作得到了前所未有的規範，黨領導的人民政協民主監督工作進入了一個新的發展階段。《意見》開宗明義指出：為深入貫徹落實黨中央關於加強社會主義民主政治建設的戰略部署，進一步推進人民政協協商民主建設，現就加強和改進人民政協民主監督工作提出如下意見。由此明確了制定此意見的目的和意義。顯然文件制定的意義和目的具有深意，和某些同志事先的預期可能有所不同。

（一）這是深入貫徹落實黨中央關於加強社會主義民主政治建設的戰略部署，加強社會主義監督體系建設包括配合黨內監督條例貫徹實施的重要舉措。《意見》指出，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，著眼完善和發展特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，從建設社會主義政治文明的高度，對人民政協事業發展作出新的重大部署，對加強和改進人民政協民主監督工作提出新的要求。我們必須站在黨和國家事業發展的戰略高度，從黨中央對人民政協事業的新部署、新要求的高度，認識《意見》制定的意義，充分認識其戰略性高起點，不能把它看成單純為加強和改進政協民主監督工作的具體舉措。

（二）這是進一步推進社會主義協商民主建設，將民主監督納入政協協商民主建設的重要舉措。《意見》強調，黨的十八屆三中全會《決定》、《中共中央關於加強社會主義協商民主建設的意見》及《關於加強人民政協協商民主建設的實施意見》，都強調要推進人民政協民主監督制度化、規範化、程序化。通過加強和改進民主監督來加強政協協商民主建設。這是發展人民政協的全新思路。政協民主監督同共產黨與各民主黨派、無黨派人士長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的優良傳統一脈相承，是社會主義監督體系的重要組成部分，是社會主義協商民主的重要實現形式。《意見》在基本原則中強調：「堅持平等協商，坦誠相見，暢所欲言，尊重不同意見表達，把協商民主貫穿於監督全過程；堅持增進團結，融協商、監督、參與、合作於一體，廣泛凝聚共識、凝聚智慧、凝聚力量。」因此，不宜把中辦印發的《關於加強人民政協協商民主建設的實施意見》和2017年《意見》，只當作是強化政協政治協商職能和民主監督職能的具體措施，兩者都是立足於推進社會主義協商民主特別是政協協商民主建設的重要文件。

（三）這是通過規範性質定位、改進操作方法、提高監督實效來全面強化政協民主監督的重要舉措。習近平總書記多次指出，要強化政協民主監督，完善制度規範，適時制定改進辦法，增強監督實效。文件是落實習近平總書記關於強化政協民主監督的要求，但並不等於剛性化民主監督。在黨的領導下，各級政協積極探索創新，認真履行職能，民主監督工作取得新的進展。總結近年來的實踐經驗，制定人民政協民主監督專項規定，是貫徹落實黨中央部署和習近平總書記重要指示精神，更好發揮人民政協民主監督獨特優勢的重要舉措。俞正聲主席進一步強調，要集成運用民主監督形式增強實效，寓監督於協商會議、視察、提案、專題調研、大會發言、反映社情民意等活動之中。要不存旁觀之心、不為敷衍之事，做到在參與中支持、在支持中服務、在服務中監督。俞正聲主席要求，政協委員政治榮譽高、工作責任重、社會影響大，要積极參加民主監督工作，同時在政治上、道德上、言行上嚴格自律，主動接受各方面監督，並將其作為完善自我、改進工作不可或缺的重要途徑，正身正己、由己及人，切實當好界別群眾的代表、本職工作的模範、政協履職的主體。要帶頭踐行社會主義核心價值觀，堅守真理、堅守正道、堅守原則、堅守規矩，有服務人民的熱忱，有求真務實的態度，有履職盡責的本領，始終珍愛和維護政協委員良好形象。意見的出台並不像某些人想象的那樣，把人民政協的民主監督強化成一套獨立體系，強化成一種對黨政具有剛性約束力的制度，甚至把政協作為專門監督機構，而是規範其特有的性質，強調發揮政協民主監督的特點和優勢，運用其獨有的操作形式，通過集成運用人民政協的各種履職手段和形式，堅持寓民主監督於履行職能的各項活動之中，以此來表現和提高監督實效。同時突出了政協民主監督作為協商式監督，是一種維護性監督、建設性監督、服務性監督。政協的民主監督本質上是互相監督，不是單向的監督，不是對人不對己的監督手段，強調正身正己、由己及人，嚴格自律，主動接受各方面監督。

（四）這是將政協民主監督納入黨委工作總體部署，確保黨委集中統一領導的重要舉措。黨的十八屆六中全會審議修訂的《共產黨黨內監督條例》進一步要求，各級黨委支持和保證人民政協依章程進行民主監督。2017年《意見》把加強和改迸人民政協民主監督工作作為提高執政能力和領導水平、推動和改進工作的重要舉措。要求納入黨委工作總體部署，完善民主監督的組織領導機制。俞正聲主席強調，完善民主監督組織領導、知情明政、協調落實、辦理反饋、權益保障機制，確保黨的領導落實到監督工作全過程和各方面。這就進一步明確，開展政協民主監督，不是以政協為一方，以黨委為對象實施監督，而是以推進黨委工作部署的落實為重點，提高黨的執政能力和領導水平，並通過進一步明確政協民主監督的組織領導機制，將民主監督的全過程和各個方面始終置於黨委的領導之下。強化政協民主監督與強化黨委統一領導並提，不是提法上的偶然相同，而是在政治設計和實際操作上的一致性，表明兩者之間的內在的、直接的聯繫。

（一）首次提出史上最明晰的民主監督概念，強調了構成政協民主監督定義的六大要素即五大前提及協商式監督的本質。1989年暫行規定：首次提出人民政協的主要職能是進行政治協商、發揮民主監督的作用，但沒有對政治協商和民主監督作定義性的概括，只是基本上套用當時政協章程的表述作了概括：人民政協的主要職能是對國家的大政方針和地方重要事務以及群眾生活、愛國統一戰線內部關係等重要問題進行政治協商，並通過提出建議和批評，發揮民主監督的作用。政協章程1994年修訂時，首次對民主監督作了定義性規定：民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。1995年規定完全套用了1994年政協章程的提法。2006年《意見》則未用章程的表述，與2005年《意見》的提法相銜接，另行作了表述，強調了民主監督是政治監督。

2017年《意見》進一步對民主監督的定義、內涵及外延作了詳細的規定：在堅持共產黨的領導、堅持特色社會主義基礎上；參加人民政協的各黨派團體和各族各界人；在政協組織的各種活動中；依據政協章程；以提出意見、批評、建議的方式進行。同時，明確了政協民主監督本質是協商式監督，將政治監督改為協商式監督。協商式定性把政協民主監督與其他監督形式區別開來，把政協民主監督的非權力監督屬性、協商對話特點、以客觀公正彰顯監督效力、以凝聚共識促進團結為目的的內涵特質揭示出來。

（二）首次將民主監督內容綜合併擴充為迄今為止最廣泛的八個方面。其中既包括黨和國家事業發展中的重要問題，也包括人民政協內部的重要問題。有些是過去文件明確規定了的，有些是中央領導同志提出的新要求，有些是地方政協實踐探索的經驗，有些是在已有基礎上根據新形勢作出的新表述。

1989年暫行規定首次概括為五個方面內容：民主監督的主要內容包括：國家憲法與法律、法規的實施情況，中共中央與國家領導機關制定的重要方針政策的貫徹執行情況，國民經濟和社會發展計劃及財政預算執行情況，國家機關及其工作人員在履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面情況，參加政協的各單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。1995年規定套用了暫行規定的五個方面內容。政協章程自1994年修訂時未對人民政協民主監督主要內容作出專門的條款規定。2006年《意見》則將政協章程定義的三句話加1995年規定的第五方面內容組合在一起，規定：人民政協民主監督的主要內容是：國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員的工作，參加政協的單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。

2017年《意見》新的表述主要是恢復了歷史最全的五方面內容並在第二方面充實了「重大改革舉措、重要決策部署貫徹執行情況」；第三方面充實了「國民經濟和社會發展規劃」；第五方面有關參加政協的單位和個人遵守政協章程、執行政協決議情況的內容中，首次增加了貫徹統一戰線方針政策的內容。同時增加了三方面新的內容即：涉及人民群眾切身利益的

實際問題解決落實情況；第一次將政協提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況列為監督的內容；首次明列出黨委交辦的其他監督事項。

（三）首次重新組合出民主監督最易於操作的五種形式，並強調各級政協在實踐中探索創新方式方法。需要說明的是，會議、視察、提案等都是政協履行職能的重要方式，既是政治協商的形式，也是民主監督、參政議政的形式。加強和改進政協民主監督工作，需要也可以通過科學設置監督性強的議題、有側重地組織開展相關形式的民主監督活動。此外，專項監督是近些年各級政協組織探索形成的比較經常和成熟的監督形式，地方政協同志強烈呼籲納入文件。2017年《意見》還專門作出規定，為進一步探索民主監督新的方式方法留下空間。1989年暫行規定提出4種形式：政協全國委員會的全體會議、常委會議或主席會議向中共中央、全國人大常委會、國務院提出建議案，各專門委員會提出建議或有關報告，委員視察，委員提案，委員舉報或以其他形式提出批評和建議，參加中共中央、國務院有關部門組織的調查和檢查活動。1995年規定套用了暫行規定的4種形式。2006年《意見》將暫行規定和95年規定明確的4種形式中的第三種形式增加了大會發言、反映社情民意等形式，同時增加了政協委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監督人員等共五種形式。2017年《意見》則將民主監督的形式重新組合為五種類型並進一步細化。

1、會議監督。政協有關會議應增加民主監督內容，加大民主監督力度。政協全體會議、常務委員會會議的大會發言應增加監督性內容比重，政協全體會議視情安排界別小組（聯組）專題討論監督性議題。政協常務委員會會議、主席會議、專題協商會、協商座談會、對口協商會等應安排一定數量的監督性議題。根據議題安排，可邀請有關負責同志出（列）席會議、聽取意見、互動交流。政協常務委員會會議、主席會議、秘書長會議應完善對各黨派參加政協工作的共同性事務、政協內部重要事務等的協商和監督。

2、視察監督。對於涉及改革發展穩定重大問題的監督性議題，政協應根據每次監督任務組織委員視察團，深入實際、深入基層、深入群眾，聽取情況介紹，實地察看，座談討論，著重發現工作中的問題和不足，與有關負責同志交換意見，提出批評和建議，推動黨和政府決策部署貫徹落實。

3、提案監督。政協應組織政協委員和參加政協的各黨派、各人民團體以及政協各專門委員會，通過提案提出意見、批評、建議，開展監督。政協重點提案中應有民主監督性提案，由黨委辦公廳（室）、政府辦公廳（室）、政協辦公廳（室）共同交有關部門辦理，黨政及政協負責同志應加強督辦。推進提案內容和辦理情況公開，開展提案辦理評議。

4、專項監督。政協要圍繞法律法規實施和黨委、政府重要工作落實確定專項監督議題，由政協辦公廳（室）和專門委員會組織力量，開展監督性專題調研，抓住重點問題，深入一線明察暗訪，摸准情況，分析原因，提出改進意見建議，必要時應持續跟蹤監督。

5、其他形式監督。黨委和政府有關部門組織的調查、檢查、聽證等活動，應視情吸收政協委員參加。政協可應有關部門邀請，推薦特約監督員或組織民主監督小組。重視發揮政協社情民意信息、委員來信來訪、委員舉報和民主評議等在民主監督中的作用。各級政協要結合實際積極探索創新民主監督方式方法。加強人民政協民主監督同黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、社會監督、輿論監督等監督形式的協調配合，更好發揮人民政協民主監督作用。（四）首次明確了政協民主監督的程序，明確按確定議題、組織活動、報送意見、辦理意見等四大程序進行，並規定了各個程序的具體操作內容，重點監督活動強調發揮主席會議的作用，實現了與黨政工作的銜接，將政協民主監督的延伸到黨政辦理、黨政督查環節。1、確定監督議題。人民政協民主監督議題可由黨委和政府提出，也可由政協廣泛徵求黨派團體、政協界別、專門委員會、政協委員、黨政部門等各方面意見提出。充分協商后，由政協辦公廳（室）匯總提出建議，提交政協主席會議研究，其中重點監督議題納入政協年度協商計劃，徵求政府意見后，報黨委討論確定。

2、組織監督活動。政協辦公廳（室）研究提出監督工作安排，經政協主席會議審議通過後實施。重點監督議題應安排政協主席會議成員牽頭負責，主席會議聽取監督情況彙報。根據監督議題，政協整合力量深入調查研究，通過會議等形式實施監督，邀請相關黨政部門負責同志聽取意見。政協赴地方開展監督活動，可吸收當地政協委員參加。

3、報送監督意見。政協運用會議監督意見報告、視察監督報告、專項監督報告、提案、社情民意信息等形式，及時向黨委和政府及有關方面報送開展民主監督形成的意見建議。重點監督意見根據需要由政協主席會議研究審議后報送。

4、辦理監督意見。對於政協會議監督意見報告、視察監督報告、專項監督報告等，黨委和政府應專題研究，或交相關部門辦理。政協提案、社情民意信息中的監督性意見，按規定程序辦理。黨政督查部門要加強對政協民主監督意見辦理情況的督查。

（五）首次重新歸納了民主監督知情明政、協調落實、辦理反饋、權益保障的四大機制，明確了各個機制運作的具體環節，突出了黨辦、政辦、政協辦會商，書面正式反饋，以及政協主席會議、常委會議、政協大會聽取監督意見辦理情況的報告。2006年《意見》首次明確民主監督的知情、溝通、反饋三大機制：各級黨委和政府要認真傾聽來自人民政協的批評和建議，自覺接受民主監督。要完善民主監督機制，在知情環節、溝通環節、反饋環節上建立健全制度，暢通民主監督的渠道。黨委和政府的監督機構以及新聞媒體要密切與人民政協的聯繫，加強工作協調和配合，提高民主監督的質量和成效。要切實發揮政協提案、建議案在民主監督方面的作用，對政協的提案和建議案要認真辦理，及時給予正式答覆。

習近平總書記2014年9月21日在慶祝人民政協成立65周年大會的講話中強調：要加強人民政協民主監督，完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制。

2017年《意見》首次概括了知情明政、協調落實、辦理反饋、權益保障四個機制，並明確了健全人民政協民主監督的具體工作機制。

1、知情明政機制。黨委和政府及有關方面召開的重要會議，視情邀請政協有關負責同志、政協委員列席。圍繞監督議題，政協應組織相關委員認真學習黨和國家重大決策部署，了解情況、把握形勢、掌握政策。根據監督工作安排，有關方面應認真做好情況通報，重點通報工作中存在的問題、主要困難和薄弱環節，提前將有關材料送達政協委員，並為政協委員查閱資料、了解情況提供便利。

2、協調落實機制。加強人民政協民主監督與黨委和政府工作的有效銜接，由黨委辦公廳（室）、政府辦公廳（室）、政協辦公廳（室）會商，統籌協調政協民主監督議題、工作安排等重要問題。政協辦公廳（室）應及時將重點監督活動具體安排提前告知有關方面，加強協調配合，認真組織實施，積極跟進落實。政協專門委員會應就有關監督工作加強同黨政部門等的對口聯繫。

3、辦理反饋機制。辦理單位應及時以書面、會議通報等形式反饋政協民主監督意見辦理、採納和落實情況。政協主席會議或常務委員會會議根據需要，聽取重點監督意見辦理情況通報。政協應將辦理回復情況通報參加監督的有關單位和政協委員。政協常務委員會向全體會議報告工作時，應將全年民主監督工作開展情況和監督意見辦理回復情況作為重要內容。

4、權益保障機制。尊重和保障政協委員在參加民主監督工作中的知情權、參與權、表達權、監督權，維護政協委員對國家機關及其工作人員的工作提出意見、批評、建議的權利，以及對違紀違法行為檢舉揭發的權利，發揮政協委員在民主監督中的積極作用。對於阻撓政協委員參加民主監督，甚至進行壓制、打擊和報復的，應依紀依法追究責任。

（六）首次明確民主監督的組織領導機制。2017年《意見》明確提出從強化黨委統一領導、發揮政協黨組領導核心作用、營造人民政協民主監督良好環境三個方面建立和完善民主監督的組織領導機制。俞正聲主席強調，政協民主監督工作安排應報黨委納入工作總體部署，重點監督議題應列入年度協商計劃報黨委批准實施，確保在黨委集中統一領導下有力有序有效開展。意見要求，政協黨組向黨委彙報工作時，應把開展民主監督情況作為重要內容。研究監督工作中的重要事項，及時向黨委報告監督工作進展情況和遇到的重大問題。政協辦公廳（室）、各專門委員會要貫徹落實政協黨組部署，領導做好相關民主監督活動組織、協調、實施等具體工作，提高監督組織化程度。加強人民政協民主監督理論研究。在社會主義協商民主教育培訓工作中把人民政協民主監督列為重要內容。把對人民政協民主監督的宣傳列入各級黨委宣傳部門工作計劃，宣傳黨中央關於人民政協民主監督的新部署新要求，宣傳各地政協開展民主監督的經驗、做法和成效，加大對重點監督活動宣傳報道力度，營造良好輿論環境。

（一）實事求是地看待每一步探索。從歷史上看，民主監督職能經歷過從無到有，也不時伴有規範和強化其效能的某些探索和嘗試。從大的過程觀察，存在著從互相監督到單向監督、再回到雙向監督（包括政協自覺接受來自各方面的監督）的不斷明確的過程，更有一個從政協協商中分離出來又回歸到政協協商中的過程。這個過程應該反映歷史的客觀狀況，每個環節都體現了我們黨對民主監督的慎重態度和人們對民主監督的思考，每次探索都從不同程度、不同角度深化了人們對民主監督的認識，都有其歷史存在的必然性。

（二）民主監督概念本身值得繼續研究。民主監督是無中生有，還是與生俱來。政協政治協商中是不是本該有互相監督的含義，監督是否本來就不是單向的，就應該含有互相監督之義。民主監督應不應該從政治協商中獨立出來，有沒有必要與之平列，把民主和監督並提是否合適。

（三）協商式監督會不會混淆政協的協商和監督兩項職能？政治協商、民主監督、參政議政三項職能並不是政協一成立就同時確立的，而是經歷了一個一變二、二變三的逐步拓展過程。三者是辯證統一的，既有區別又有聯繫，從政協歷史發展和現實政協工作看，三項職能確實是你中有我、我中有你。隨著社會主義協商民主建設的發展，三者統一於協商民主是否應視為必然趨勢，也更能體現政協的本質特徵。在服從服務於協商民主的前提下，也可以對兩者作適當的區別。協商是商量問題、溝通思想、尋求共識、同謀計策。協商中出現不同意見、各種觀點，是立足於交流、交鋒，不宜籠統地視為監督。監督是著眼於發現不足、批評缺點、督促改進。政協民主監督重點是對執行中的政策措施進行檢查督促。從這個意義上說，監督與協商不是一回事。

（四）應該適當區分監督的制衡和制約作用。一般說來，監督源自於權力運行需要制衡，這類監督理論也多產生於西方多黨制、兩院制、三權分立的實踐。對公權力進行制衡，自然需要剛性監督，自然應當強化有約束力的監督。在，普選制產生的執政黨系統和人民代表大會系統，對其授權的權力運行機構，必須不斷強化和完善具有權力約束力的監督。而對協商推薦產生的人民政協系統，其參與國是方式與黨政不同，也是執政黨和國家政權系統不可替代的制度安排。政協的監督應是從公權力需要制約角度考慮的，強調這種監督是互相監督、協商式監督順理成章，由此突顯這種監督的獨特設計和不可替代性以及與其它監督形式相輔相成的優勢。

本文刊登於《人民政協理論研究會會刊》2017年第2期