既得利益拗不過市場：我國計程車行業的管制博弈 丨 中法評

姜昊晨

政法大學中歐法學院

2015級法學理論博士研究所

為什麼在供給側改革和「互聯網+」的宏觀經濟背景下，各地交管部門仍然嚴格管制網約車？為什麼在資源不那麼稀缺的時候，行政機關仍然要管起來？如果規制俘獲理論對開始管制的解釋是正確的，那麼又如何解釋放鬆管制？為什麼大陸的交管部門與台灣地區的交管部門面臨同樣的約束條件（空載率的監管指標），兩地管制措施卻大相徑庭？

目次

一、為什麼管制網約車

二、兩個難以成立的假說

三、交易費用與管制制度變遷

四、結論：共容性組織的制度變遷

首發於《法律評論》

2017年第3期策略欄目（點此購刊）

為什麼管制網約車

2016年7月28日，七部委聯合頒布《網路預約計程車經營服務管理暫行辦法》，首次明確網約車合法地位。好景不長。10月8日，北上廣深四城市的網約車管理細則草案公布，從車輛標準、司機資質等多個方面實行數量管制。新規數量管制，將導致供給驟減。

根據「滴滴」的數據，以上海為例，目前從事網約車的車輛符合新軸距要求的不足1/5。另外，在41萬餘名司機中，僅有不到1萬名司機具有上海本地戶籍。需求不變，供給減少，網約車價格將驟升，乘客等待的時間將更長，我們曾經面臨的「打車貴、打車難」問題又回來了。

「十一」的杭州風景秀麗。黃昏時分，在西湖邊的孤山下一輛輛計程車亮著空車的綠燈，排隊候車。李先生參加完西湖邊文瀾書院的講座步出院子要打車。1平時打車30多元到濱江，現在不打表要100元，還有幾個甚至報到200元。沿著孤山路出來，走到北山街路口，一連串的計程車亮著空客的綠燈，要麼是不肯停的，停下來的也是後排已經坐了三個人，順帶40元。

後來，等了半個小時的李先生終於搭上一位老司機的車，問孤山的司機為什麼不走。老司機說，他們在等著「殺豬」。什麼是「殺豬」？就是「宰」往來西湖的各地遊客。司機們眼毒，一看這位先生就不是遊客，沒有人會理他。

這並不是個案。

根據大數據顯示，2016年國慶期間，西湖景區（及周邊區域）的日均打車出行量超過六萬人次，是北京天安門廣場（及周邊）的2.5倍。湖周邊的最擁堵的時段是16:00—18:00，平均車速不足20公里/小時。

而與工作日相比，節假日明顯更堵，高峰時段的平均車速也要下降15.2%。其中北山街、保俶路（南段）、延安路（龍翔橋段）、南山路（北段）、慶春路（東段），是西湖景區周邊最為擁堵的路段。在對北山街、雷峰塔、文瀾書院一這些計程車拒載、議價的「重災區」出行數據研究發現，這裡專快車叫車成功率大概高計程車的二到三倍，從另一方面印證了網約車在調節運力供需失衡的過程中所發揮的作用。

在網約車興起前，這樣「殺豬」，見怪不怪了，北京大雨、暴雪要「殺豬」，瀋陽國足散場要「殺豬」，只要有一個合適的供需場景，司機們便「磨刀霍霍」。奇怪的是，為什麼在乘客為網約車奔走相告、大聲叫好時，為什麼在供給側改革和「互聯網+」的宏觀經濟背景下，各地交管部門仍然選擇逆風而行，嚴格管制網約車？

有兩個重要的答案：「牌照界定模糊產權」和「政府尋租有利益」。第一個假說無法解釋為什麼在道路不擁擠的20世紀90年代，交管部門管制加碼；第二個假說無法解釋為什麼台灣地區計程車管制的放鬆。的確，政府尋租有利益，這是管制的重要理由。但要將尋租利益放到制度變遷的交易費用中去，才能解釋在什麼情況下管制會放鬆。

筆者認為，管制不僅是在尋租利益下的選擇，制度變遷的信息費用和接受改革費用的變化會影響管制的邏輯。在網約車公司自身通過互聯網技術解決了道路資源的稀缺配置問題、降低了制度變革的信息費用的基礎上，只要網約車公司持續創造共容性利益組織，降低說服政府部門接受改革的費用，既得利益拗不過市場。

兩個難以成立的假說

(一）牌照界定模糊產權

李俊慧教授認為重點在牌照，牌照界定了模糊的道路產權。3道理是，雖然政府通過徵稅修建城市道路，城市道路的產權是明確的，但不滿足「誰多用就多付費」的原則。假設在城市道路上有兩類車：一類是普通車，另一類是計程車。普通車只在上下班、假日出遊的時候使用城市道路，計程車卻是幾乎一天24小時、一年365日都在路上跑。

但在交稅時，計程車與普通人的車輛花的是一樣的錢，這就出現了嚴重違反「誰多用就多付費」經濟學原理的現象。這樣，牌照即變成了計程車為它多使用城市道路而交的費用。李教授認為，是管制界定了產權，不管制會引起產權模糊帶來的租值消散，對經濟沒好處。

租值消散，是個久遠且重要的主題。庇古在《福利經濟學》中提到了這樣一個例子。有優質和劣質兩條公路，都是從甲市到乙市去的。一條優而窄，另一條劣而寬。二者皆公用，駕車的人都選用優的，從而引起堵塞。

庇古認為，是選用優路的人阻礙了其他的駕駛者，但不需要負責，這導致社會與私人成本分離；若政府抽取使用優路車輛的稅，使部分車輛改用不堵塞的劣路，社會整體的利益會增加。這個1920年的例子於1924年得到奈特教授的響應。根據奈特之見，之所以出現優路堵塞是因為優路不是私產。

假如優路是私營的話，業主會收費而使部分車輛改行劣路。換言之，如果優路是私產，業主大可收租，但該路非私產，是公用的，車輛的堵塞所導致的駕駛時間增加，會使優路的租值下降至零。也就是說，原本是有租值可收的公路，因為非私產而引起的競爭使用，使駕駛時間增加的所值代替了租值，租值就消散了。

1955年，H.斯科特•戈登（H.Scott Gordon)教授首次提出了「租值消散理論」（The Theory of Rent Disslpation)，因為在公海捕魚，競爭使用者過多，增加了捕魚勞力的總成本，而使應有的租值下降為零。公海無邊無際，要界定為私產的交易費用太高，於是政府就想出了發放捕魚牌照的法子。按照同樣的邏輯，城市道路要界定為私產的交易費用太高，計程車牌照則是界定私產的方法。

但是，此假說面臨經驗的挑戰。一位老公車司機這樣形容20世紀90年代北京的道路：「漫長駕駛經驗中，劉立勇也曾有過路況和公車的美好記憶，剛調到368路的1998年，從左安路到公主墳，21公里，三環路好跑到幾乎能睡覺。」

北京道路的擁堵，實際上是從2003年才開始的。北京道路的交通飽和度達到90%以上，而且已經不分是不是上下班的高峰時間。2003年8月4日，北京市交通管理局對外公布，北京市機動車保有量已突破200萬輛，其中私人機動車128萬輛。北京機動車從新成立初期的2300輛發展到1997年2月的100萬輛，用了48年的時間。而從100萬輛發展到2003年的200萬輛，只用了7年。北京在此時，按照國際標準才真正進入了汽車社會。

問題是，1996年道路資源並不稀缺，地方監管部門卻發了北京出租汽車歷史上著名的129號文，進行嚴格的牌照管制。如何解釋呢？根據李教授的說法，因為資源極其稀缺，所以要管起來以免租值消散，所以動不得。但為什麼在資源不那麼稀缺的時候，行政機關仍然要管起來呢？有解釋力的管制理論不僅要能解釋現在的管制行為，還要能夠解釋開始時候的管制行為，理論要保證在時間上的連貫性，符合邏輯的要求。

(二）政府尋租有利益

管制的邏輯是，管制者必須對被管制者負責，這是「規制俘虜理論」。被管制者相對於管制者有行業的信息優勢，以至於後者終究被前者捕獲。一旦市場准入門檻被管制者人為拉高，在位經營商得到保證合理利潤的甜頭，到底是誰管了誰還真不好說（想想巨大的牌照租值吧）。

管制不過是一門行政壟斷生意。當然拿得出手的理由，永遠是為了安全、公平和秩序。要是沒有管制者對計程車司機的資質把關，萬一是「歹徒把乘客拉到孫二娘的黑店裡」搞「循環經濟」，那還了得！慢慢地，就演變成一個管制越來越完備的「成熟」行業。周其仁教授說，管制背後有利益，利益大到難以動得。

這理論看起來簡單，但要從理論中推出可驗證的含義，非深入了解不可。施蒂格勒（George J.Stigler)教授開創「規制俘獲理論」（Regulatory Capture Theory)，以經濟學理論研究政府管制行為，自科斯（Rouald H.Coase)開啟企業的黑箱后，這篇論文則開啟了政府的「黑箱」。為了回答什麼情況下，政府會而且有能力對行業實行牌照控制的問題，教授推出了幾個非常重要且可以驗證的假說。

對於計程車行業管制的解釋，重要的有一個：集體行動的成本和信息費用是政府能夠實行有效管制的關鍵，如果某種職業是和全體公眾打交道，那麼為爭取頒發執照才能經營所強加給任一顧客或產業的成本，就會十分微小，因而對該顧客或者產業來講，發起反對這種頒發執照的運動會在經濟上划不來。

但是，倘若受到損害的集團感覺聯合起來共同行動是可行的和有利可圖的，它就會作出各種努力來反對頒發這種執照，如以削弱、拖延或者阻止（增加其成本）的方式來儘力對抗該立法項目的通過。

計程車是服務於整個社會受眾的，它作為供給者，需求者的數量是不確定的大多數。比如，即使我使用公共服務（A道路）的次數比使用B(學校）的次數多10倍，我也絕不會有興趣設法獲取比有關學校教育的政府規定多10倍的有關道路管理規章制度方面的知識。每個人都是如此，獲取信息是有成本的，又在政治決策的特殊約束下，不相關的人幾乎沒有動機去為計程車牌照管制與否「鬥爭」。

施蒂格勒教授說的沒錯，在一定的情況下，政府管制是為了獲取租金；這租金，就成了不能不管的原因。

2011年，國務院新聞辦公室發布了一則新聞。20世紀70年代，台灣地區車行（汽車銷售公司）從主管部門取得計程車牌配額，司機向車行購買或租賃計程車，除了交給車行10萬元（新台幣）牌照使用費之外，每個月還要交給車行將近2000元（新台幣）管理費。隨著人口和道路數量的增加，計程車牌配額制日益不能適應市場需求。牌照短缺帶來了很多勞資糾紛，司機覺得被車行嚴重剝削，紛紛要求開放個人申請車牌。

十多年前，台灣地區開放計程車合作社，司機可把車牌掛靠在合作社下面，不必交10萬元（新台幣）牌照使用費，每月上交的管理費也降到了幾百元（新台幣）。同時，駕駛計程車六年、基本無違章記錄者，車牌無須掛靠車行或合作社下面，屬於個人車牌，每月管理費也免了。

此後在少子化的影響下，台灣地區人口增長緩慢以及都市區「捷運」（大陸稱「捷運」）系統的四通八達，計程車市場開始萎縮。台北市公共運輸發展協會洪鈞澤秘書長表示，多年來關於要不要管制車牌有過多次爭論，但每次結果都是不斷地解除管制，主管部門干預機制幾乎沒有，任憑市場自行調節。

問題來了，如果規制俘獲理論對開始管制的解釋是正確的，那麼又如何解釋放鬆管制呢？一頭一尾，完整的規制俘獲理論應該都有解釋力。

交易費用與管制制度變遷

目前為止，我們已經檢驗了「牌照界定模糊產權」和「政府尋租有利益」兩個假說，試圖回答同一個問題：為什麼政府要管制計程車市場？分別是，李教授試圖以道路產權界定不清導致租值消散的理論解釋管制，可惜被事實證偽。第二個假說最有解釋力，我詳細論述了此假說能推出何種經驗含義，在哪些方面能被檢驗，哪些方面還有缺憾。

張五常教授提出了一個簡潔卻有強大解釋力的制度變遷理論。從科斯定理（Coase Theorem)出發，如果沒有交易費用，那麼制度的選擇將會是一件隨意、偶然和不確定的事情。將這個命題等價地倒過來，即如果有交易費用，那麼交易費用是決定經濟制度最關鍵的因素。社會會採取一種交易費用最低的制度，這是「帕累托最優」（Pareto Optimality)和局限條件(Constraints)最大化的邏輯答案。

將交易費用一分為二：維持一個制度運作的費用和導致這個制度發生變化的費用。後者又分為兩種交易費用：第一，搜集有關其他制度的信息費用。信息費用很重要，要一群核心人物獲得充足的資料，且對另一種制度的組織深具信心，他們才可以開始對制度改變作認真的探討。但這只是第一步，想改不代表能改。任何產權結構的改變，必然會影響收入的分配，原先享有特權的階層會反對改革。因此就有了第二種費用，說服或者迫使那些在制度改變后收入減少的人所需的費用。

假若採用或者改變一個制度要付出高昂的代價，即使現在運行的制度所需費用甚高（但低於改變制度的費用），制度變遷也不會發生。在制度運作成本持續上升的情況下，信息費用由於對道路稀缺資源的界定清楚而下降，但計程車經營權由於龐大管制租金的存在，說服那些在改革后收入下降的人接受改革的成本很高。

由於城市化的力量，使得原有計程車模式的交易，在城市化程度越高、居民收入越高的地方，巡迴式計程車的等待成本就越大。這是從市場的角度看成本。任何制度都不可能免費運行，政府管制也需要成本，一個城市多少量車合適？價格又是多少？如何面對越來越多的外界質疑和政治壓力？這些都是在計劃經濟時不斷面對的高昂制度費用。在下面的論述中，我們假設隨著整體市場化進程的加快，上述制度費用會越來越高。

重點是制度改變費用中的信息費用和說服政府部門接受改變的費用。因為對道路稀缺資源的界定越來越清楚，改革的信息成本下降得很快。計程車與網約車的關係，是在大城市道路資源日益稀缺情況下，以交易費用更小的司機和乘客的合約關係，代替交易費用更高的乘客與計程車公司的合約。

前者是通過更小的交易費用，將道路產權界定不清的租值，以更清晰界定產權的合約界定給了乘客與司機。但是，在計程車市場中，除了有模糊的道路產權問題外，還有激烈爭奪的計程車經營權。監管部門和企業在幾十年的市場管制過程中已經形成的高昂管制租金是改革的重要障礙。

從制度變遷的角度看，「滴滴」自身力量不斷壯大，強勢股東和越來越廣泛的合作夥伴可以成為「滴滴」的「護身符」。另外，隨著作為外資的Uber(優步）在市場上的深耕（儘管被「滴滴」收購），也讓交通監管機關不得不考慮「對外開放」這項政治約束條件。監管機關不得不面對越來越大的制度運作成本。

這將是約束未來網約車管制發展的兩個重要條件，同時，也可看作共容性組織帶來的制度變遷。

（一）信息費用的降低

北京有超過500萬輛私家車，對應3000萬的常駐人口，滲透率只有17%，但汽車保有量卻很難再增長了。市中心的人口密度很高，只有200多萬個車位，道路擁擠不堪，從早上七點半到晚上七點半都是擁堵高峰。這幾乎已達到城市道路承載力的極限。盤活存量就很重要。

「滴滴」先是開發了快車，一個司機接一個乘客，本質上還是和計程車一樣，只不過車輛的使用場景更多了：以前只是自己上下班的時候用一下，現在上下班可以多坐一個人；平峰期的時候，快車司機空閑也可以接一些乘客。

2015年上線的「拼車」是在快車基礎上進一步降低了成本，即以前接一個乘客，現在接兩個乘客。接下來還可以「連環拼」，一個司機接了一個乘客之後，在行駛過程中可以再接一個，放下一個乘客之後再接下一個。因為車裡有四個座位，只要座位是空的，就可以不停地接乘客。如果說快車是按「輛」為單位降低成本，那麼「拼車」則是更精確地以「座位」為單位降低成本，「連環拼」更是加入了「時間」的座位轉換，將訂單分拆到每個座位的使用時間上。

「滴滴」的網約車創新是通過車輛和座位的分享，降低了交易費用。雖然腳踏車的交易費用降低了，但如果整個城市很堵，腳踏車成本再低也沒有用。要實現整個城市交通網路交易費用的降低，網約車還需要做好兩方面的工作。

第一，在價格不變的情況下，車輛需求的信息傳遞費用降低。傳統的6.6萬輛計程車40%的時間都在「掃馬路」，耗費大量能源，司機找不到乘客，乘客找不到司機。哪個地方、哪個時間缺車，老司機們憑的是經驗。資源合理配置的成本就非常高。網約車在這個方面卻不一樣，司機知道哪裡乘客多，乘客知道司機在哪裡，交易完成的時間大大縮短了。

第二，在供需不均衡的情況下，利用價格機制配置車輛資源的交易費用大大下降了。三十年前在上海的計程車改革，管住了價格。在那個時代背景下，改革是成功的。因為價格機制是有成本的，如果計程車可以砍價，那麼砍價的收益則抵不過「宰客」的成本。

2003年以來，汽車保有量與道路建設不成正比，道路稀缺性越來越強，如果現在不管住計程車的價格，那麼砍價的收益則抵不過佔用稀缺道路的成本，而且越是道路稀缺的大城市，越是如此。

網約車不一樣。這種出行模式不需要以道路資源稀缺為代價就能發揮價格機制的作用，因為司機和乘客可以通過網路客戶端平台來撮合交易。因此，利用價格機制的交易費用就大大減少了。「滴滴」稱為「附加動態調價」。

比如大家都想去打一個專車，但是城市裡面不可能有那麼多車，所以「滴滴」通過定價來控制它的供需平衡。高峰的時候只有100輛車，但是有300個需求，這樣就有200個人是沒有辦法打到車的。附加動態調價就讓這200個人去坐公交、捷運、火車等其他的交通方式。在漲價后，每個人以自己認為成本最小的方式選擇最適合自己的交通工具。

我們所探討的專車所節約的交易費用，從制度變遷的角度看，是信息費用的減少。搜集有關其他制度的信息是有費用的，這種信息通常是非常稀缺的。要一群核心人物獲得充足的資料，且對另一種制度的組織深具信心，他們才可以開始對制度改變作認真的探討。

很難證明和度量現有的網約車改革成果是否達到了使得一群核心人物「深具信心」的程度。我的辦法是假定政府約束不變，和台灣地區計程車管制歷史相比較。

網約車興起后，從三個方面提高了稀缺道路的使用效率，降低了龐大的交易費用。

第一，補充資源。網約車和軌道交通呈現強烈的「互補」關係。從早六點到晚九點，互補的關係大概佔據80%，競爭的關係則佔據20%。即使在20%左右的競爭關係中，有72%的人因軌道交通需換乘，而另有28%因某種關係（如舒適、商務需要、報銷等）選擇了網約車。

第二，存量上盤活現有車輛和道路使用。補充資源是彌補了現有城市的運力和覆蓋面不足的問題，是增量的問題。由於城市道路資源極其稀缺，通過大數據的高效匹配，網約車能夠大幅提高打車成功率。

以全國全年網約車的數據來統計，網約車的打車成功率比路邊揚召計程車的成功率要增加30%。這樣的成功率帶來的結果是，受「跨邊網路效應」的影響，使用的乘客越多，智能出行的匹配效率就越大。平均等待時間從2015年出的八分鐘縮短到六分鐘，下降25%。

第三，如果說提高約車成功率是從腳踏車的角度來看，那麼通過分享車輛和座位，網約車則在整體交通效率的方面作出了兩方面的改善：

一是減少了空駛率。北京計程車空駛率為31%，而「滴滴」空駛率則為11%，空駛率降低了20%。按照北京地區計程車67000輛日均運輸29次計算，如果北京地區全部計程車能達到「滴滴」的空駛率，那麼則相當於增加了13400輛計程車的運力，每天多運作39萬次的乘客。

二是在降低空駛率的同時，減少了汽車出行量，釋放城市運力。快車拼車減少出行量為64萬輛次，順風車減少出行量為51.3萬輛次，加起來，每日能為城市減少114.3萬輛車出行，或增加114.3萬輛次的運輸能力。

以上三點，從消費者的角度看都重要，真切地表明了道路使用效率的提高。但若從監管者的角度看，這其中最重要的指標是「空載率」。上海市交管局副局長王秀寶分析自20世紀90年代的「空載率」的標準是如何形成的。

最初，上海的計程車行業管理者心中，沒有計程車數量「總量控制」的概念，這是一個國外的舶來品。1992—1995年，上海計程車數量從1.2萬輛增加至3.8萬輛，計程車企業數量多達500多家。這讓管理部門在高興之餘，也感覺到了困難。

這時候，王秀寶第一次出國到日本考察計程車市場，與當地計程車管理部門進行交流。正是這次考察中，他們才了解到計程車總量控制的概念。日本同行說，他們是根據滿載率來衡量計程車數量的飽和程度——如果市場上計程車的滿載率比較低、空載率比較高，這種情況就不可以投放車輛了，相反的情況則應該投放車輛。

「從管理部門來講，這是對行業進行宏觀調控的一個重要手段。之前我們沒有這個認識。」王說。後來，上海的交通管理部門提出了70%滿載率的總量控制標準，也就是說，如果滿載率超過70%，就投入車輛。

空載率，這個一直被監管者視為核心的行業宏觀調控指標，可以作為監管者是否「深具信心」的間接衡量。如果空載率低，就投入車輛；空載率高，就收緊車輛。以大數據為基礎，北京計程車空駛率為31%，而「滴滴」空駛率則為11%，空駛率降低了20%，以數據來看，2012年「滴滴」創業，四年的時間裡，將北京計程車行業持續近20年的空載率，下降了20%。

我們從歷史的縱向數據轉到同一個時間的橫截面數據，就能發現，如果總量控制的核心是空載率（儘管上海市交通運輸和港口管理局工作人員2009年發表的論文還進一步提出，建立更細化的計程車總量規模調控方案，但也清晰地指出，這個整體的調控方案依然是以里程利用率即滿載率為核心指標），我們會從大陸和台灣地區的空載率數據中得出什麼結論。

根據台灣地區「交通部」統計數據顯示：以計程車每日平均計，2009年空繞里程為54.3公里，行駛里程為135.8公里，空駛率為40%；2011年空繞里程為48.7公里，行駛里程為139.2公里，空駛率為35%；2013年空繞里程為47.9公里，行駛里程為137.1公里，空駛率為35%。17考慮台灣地區已經在20世紀90年代就開放牌照限制，以其空載率對比，大陸交通監管部門應該對目前「滴滴」的11%空載率感到非常滿意。

將這個命題反過來，如果大陸的交管部門與台灣地區的交管部門面臨同樣的約束條件（空載率的監管指標），那麼大陸的計程車市場監管就應該同台灣地區一樣，放開牌照的限制。為什麼面對同樣的約束條件，兩地卻大相徑庭？

（二）接受改革的費用

制度改變的費用主要有兩個：第一，改革的信息費用；第二，說服或者迫使那些在制度改變后收入減少的人所需的費用。

既然信息費用已經足夠低廉，那麼我們就可以推斷大陸計程車行業的普遍「總量控制」之所以到現在依然是「鐵板一塊」，最重要的原因是，迫使改變后收入減少的人接受改革，所需的費用極高，台灣地區與大陸交管部門同樣面對以空駛率指標衡量總量控制，但一地消除管制，一地嚴加監管，以此推斷大陸交管部門存在自身利益。這是我們以制度變遷理論界定推斷政府利益的一種含義。

2015年10月，交通部出台的《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（徵求意見稿）則明確規定了禁止私家車接入互聯網專車平台。北京大學國家發展研究院對此徵求意見稿舉行研討會，與王秀春同行的交通部黨組成員、運輸服務司司長劉小明在現場表示，「我們要取得綜合管理最大公約數，把老百姓的利益放在最前面，政府沒有自身的利益。」但經濟學中的收入分配理論似乎不支持「政府沒有自身利益」之說。

收入分配理論推出的第一個含義是，在一個有管制的市場里（包括價格管制和數量管制），資源通常是極稀缺的，將牌照的價格定得越低，官員們越能從中獲取豐厚的租金。

《北京市出租汽車管理辦法》第4條規定了批准經營計程車的若干申辦條件：1.申辦者身份證明；2.申辦者經營能力證明；3.符合上述條件者，由出租汽車管理機關發給批准書，申辦者憑此批准書，向工商機關申請登記，取得營業執照，然後向公交管理機關申請檢車，並辦理責任保險等，取得車輛號牌。經營權歸政府所有，政府免費發放牌照，無償向市場配置，任何單位和個人不得未經許可私下轉讓，更不允許有償轉讓。

從收入分配理論中推出的第二個，也是更重要的含義是，沒有在管制中獲得「利益」的官員，通常會支持開放被管制的市場，引入市場競爭。在這場計程車市場改革的爭論中，消費者與監管者的態度不盡一致。

從2015年以來，《人民日報》即不斷發文呼籲改革。1月6日，「是時候取消計程車公司暴利模式的時候了」，應打破計程車號段控制，取消計程車公司暴利模式，讓司機和市民都受益。6月17日，「計程車改革不能再拖了」，在全面深化改革、政府簡政放權以及「互聯網+」的時代背景下，計程車管理改革應當順應廣大群眾的期待，適應社會發展的節奏，讓人民群眾有更多獲得感。

這場博弈自2002年就開始了。12月6日《經濟時報》商業周刊從第一版到第五版，用五個版面刊發了《北京計程車業壟斷黑幕》；12月14日溫家寶就此作出批示：「計程車行業的問題已經非常嚴重了，有關部門應該深入調查拿出整改意見，以北京為試點，對計程車業管理體制進行全面改革」；2003年大年初一，朱鎔基專門看望北京計程車司機，並明確指出，這個行業管理體制存在嚴重問題，確實需要大力改革。

此後，北京市政府通過媒體宣布要對計程車業進行改革。然而，改革舉步維艱，因為管制租金非常高，管制者不愁失去「利益」，以北京為例，北京的牌照價格在50萬元左右，而且說明不能過戶。

能保證過戶的價格則更高，比如一位自稱有辦法辦理過戶的個體計程車司機就向南方周末記者開出了最低85萬元的轉讓價格。以50萬元計算，北京6.7萬輛計程車，牌照的總價格約為335億元，以85萬元計算，總價為570億元。2015年，北京市財政收入為4723.9億元，計程車牌照市場的隱性收入就佔北京市財政收入的7%到12%。

管制者清楚有哪些是公益的考慮，哪些是個人利益，在這一點上，「鐵幕」是存在的，但並非不可破。不僅從制度變遷理論中可以推斷交易費用最大在於接受改革的費用；同時，還可以從收入分配理論推出管制租金和非管制行為的兩個假說。三個經驗假說同時符合計程車管制的經驗證據，不是巧合。

比如，警察在被害者房間發現一枚嫌疑人的指紋，並不足以判斷嫌疑人是否是罪犯，但若在三公里之外警察還發現這位嫌疑人神情恍惚，並在後備箱搜出了沾有被害者血跡的刀具，那麼我們就可以極大的概率判斷，此嫌疑人就是罪犯。同樣地，從以上三個經驗假說的約束來看，計程車管制有一個龐大的租金市場和堅硬的利益集團。

（三）網約車管制的未來

兩大局限條件的變化，使得堅硬的規則和龐大的租金正在瓦解。

第一，網約車公司的壯大，尤其是「滴滴」的成長。2012年6月6日「滴滴」創業。9月9日App上線。上線當時，全北京只有六個出租司機在線。時至今日，「滴滴」已經成為涵蓋了計程車、專車、快車、順風車、代駕、巴士、試駕等多條業務線的一站式出行平台，用戶規模超過3億，各類司機超過1500萬，覆蓋400多個城市；2015年訂單總量突破14億單，近期日訂單連續突破1000萬，已成為互聯網第二大的交易平台。

僅僅用了三年的時間，「滴滴」從80萬元人民幣創業資金到2016年中的340億美元的估值。。

「滴滴」的成長帶來了兩個方面的變化：

一方面是「滴滴」合作夥伴越來越多元化，甚至已經和傳統的計程車公司開始了合作。如2015年9月10日開始與全球最大的客車公司宇通客車的合作；2016年4月26日，作為上海五大計程車公司之一的上海海博出租與「滴滴」簽署了戰略協議，雙方將在計程車、專車、巴士業務等領域展開深入合作。

另一方面是戰略投資者力量的增強。

在諸多投資方中，作為國家資本的投資有限公司（簡稱中投公司）很重要。2016年8月，外媒報道稱「滴滴」獲得中投公司投資，但未披露具體金額。中投公司是經國務院批准設立的國有大型投資公司，資金來源於國家外匯儲備，籌備期間被稱為「國家外匯投資公司」。

作為主權投資基金，中投公司因戰略的定位通常在被視為對國家具有戰略意義的項目買入股權，很少涉及國內互聯網行業；僅在2012年投資阿里巴巴9億美元，幫助阿里巴巴完成了76億美元向雅虎回購股份的計劃。也就是說，「滴滴」是中投公司投的第二個中資科技公司。中投公司做背書，對「滴滴」在政策上形成重大利好。國家資本的進入無形中會扮演政策改革的力量，最大限度消除運營風險，從而為「滴滴、快的」創造成長的空間。

第二，在出行市場上，Uber雖然已經被「滴滴」併購，但作為外資企業，長久以來其對於促成計程車行業的制度變革有獨特的作用。

Uber於2010年創立，至今已是一個估值超過600億美元的「獨角獸」。2013年下半年起先上海、深圳、廣州開始試運行，2014年2月宣布正式進入市場。2015年年底，Uber總裁Kalanick在溫哥華一個名為friend chat的活動上說，「我們在美國是盈利的，但在我們一年虧損超過10億美元。」全球市場上賺的錢，都要去填的「坑」。

Uber在2016年6月15日召開發布會，首席商務官和首席運營官再度給Uber站台，稱的訂單量已經超過了美國本土，「沒有哪一家美國企業能夠做到這樣」。這次發布會Uber方面公布的兩個數據值得注意：市場份額：從2015年年初至今，Uber的市場份額增長到整個網約車市場約1/3；城市數量：目前在全國60個城市有業務。

選取這兩項作為重要局限的變化是基於理論的約束。「滴滴」的戰略性投資者和Uber都可以被視為「共容性組織」，利益組織有兩種選擇：一種選擇是通過將社會生產的「蛋糕」做大來使成員獲益，因為在分配份額不變的情況下可以得到的那一塊更大；另一種選擇是，在「蛋糕」大小不變的情況下通過分享更大的份額使其成員獲益。利益組織會選擇哪一種方式租金最大化呢？

用一個數學上的表達，組織成員只有在如下條件下才有動力「做大蛋糕」：使社會更有效率的收益一成本比率必須等於或超過1/Fi，即組織能夠獲取社會收入分數的倒數。平均而言，當且僅當組織成員為使社會更有效率所投入的資源能夠產生的社會收益比為獲得這收益付出的成本高100倍的時候，組織成員才可能獲益，即才可能採取通過「做大蛋糕」的方式獲益。

共容性組織面對的激勵與只代表非常一小部分利益的組織面對的激勵存在巨大差別。如果一個組織能代表一個生產能力的1/3，那麼相應地，該組織將會獲得此行業產生收益的1/3，那麼此組織為行業共同利益而行動的必要條件就降為了三倍，成本和收益比例的變化，會使得「共容性組織有動力使它們所在的社會更加繁榮」。

近二十年的計程車行業管制，使監管部門連同計程車公司形成了一個具有特殊利益的組織，廢除管制對他們來說沒有任何好處。直到以「滴滴」為代表的網約車公司出現，才重新凝聚了一個共容性組織，短短四年，只就「滴滴」來看，其估值已經達到340億美元，這背後則代表了一個價值千億美元且極具想象力的出行市場。

出行市場規模和價值的迅速提升，不僅使得共容性利益組織更有激勵去遊說監管機關放鬆管制，也使得監管機關不能無動於衷。畢竟，誰也沒有理由拒絕以「做大蛋糕」的方式進行制度變遷。

結論

共容性組織的制度變遷

為什麼放鬆管制？

租值消散理論有用，只是李教授錯將牌照管制看作產權界定，進而減少租值消散的方式。相反，司機與乘客的合約是減少租值消散的關鍵，降低了決策的信息費用。「財產並不具有免於競爭的權利」，合約之間的競爭是降低交易費用的關鍵。

規制俘獲理論更重要，但忽視了不斷變化的局限條件導致的制度運行費用、制度執行費用的變化，無法解釋為什麼規制會放鬆，變革為什麼會發生。將這兩個理論結合於一個制度變遷的理論中，才能得到一個既能解釋過去規制，又能解釋現在規制，既能解釋為什麼規制起來，又能解釋為什麼放鬆規制的答案。

網約車，只要能夠按照商業的邏輯將「蛋糕做大」，為乘客提供更安全、舒適的服務，就贏了一大半。「『滴滴』如果做得好，地方政府搶著要它去，這個可能性也有。」是的，地方政府競爭，這個崛起重要的約束條件沒有變；既得利益拗不過市場，這個制度變遷的重要約束，也沒有變。