政府購買服務：類似的意圖，不同的政策設計|社論前沿

引言

從福利國家危機開始, 為控制成本和提高質量而外包是理所當然的。外包的採用被認為是由權力下放和市場化的意識形態塑造的。快速發展的社會服務體系在過去十年中通過外包（政府購買服務）實現，為研究這一政策工具在一個新興的福利國家的設計提供了一個獨特的機會。

在2007年和2009年，深圳和廣州分別率先推出政府購買服務計劃。這兩個方案具有相同的「建設社會主義和諧社會」的總體政策目標，兩者都採用類似的政策手段來約束社會組織。但政策手段和設置的組合是非常不同的。深圳的購買崗位模式購買了社會工作者崗位，而廣州的購買項目模式主要是以服務項目為基礎。本文比較了廣州和深圳的購買服務的案例，旨在通過分析中央和地方層面的政策意圖和能力，了解社會政策設計和相應政策成果的相似之處和差異。

本文將政策能力定義為執行政策工作所需的一套技能、資源和能力。根據政策工作的性質，政策能力可以分為三類：分析型，管理型和政治型。此外，政策工作分為三個層面：個人，組織和系統。

先前的研究已經探討了政策能力的各種技能、資源和能力，其中包括：（i）鼓勵潛在社會服務提供者競爭承包政府項目的組織能力；（ii）評估和選擇供應商以及談判，監督和執行合同的管理能力；（iii）與社會服務提供者保持強有力的夥伴關係的政治能力。

民族意向: 政府轉型與社會建設

在二十世紀七十年代末的經濟改革之前,在國家嚴格限制下，非國家服務提供者非常不發達。片面關注經濟增長導致了經濟增長、環境保護和社會公平之間的嚴重失衡。20世紀90年代中期，全國各地的社會緊張局勢普遍存在，社會抗議活動頻繁。所有的社會問題都要求新的政策發展範式，以平衡經濟增長與社會發展。

國家內部服務生產長期以來一直是社會主義時期的福利解決方案。隨著時間段的發展，一系列的問題的出現，國家開始承認政府轉型與社會建設之間的相互關係以及充滿活力的社會部門的重要性。因此，社會建設的更廣泛的政策意圖可能具體到促進組織社會工作者和志願者提供關懷性的社會服務。但社會服務機構在提供社會服務方面還不夠。此外，社會組織的工作人員難以提供服務所需的專業知識，政府在社會服務領域與社會組織的合作的知識和經驗非常有限。

在這種背景下，中央政府制定了社會組織、社會服務和社會工作者發展的國家政策意圖，但尚未確定實現目標的確切手段。它只強調指定用途的資金是一項政策工具。隨著過去三十年來經濟的蓬勃發展，政府有能力提供大量的財政支持。

地方實驗: 通過購買項目和崗位促進社會組織的發展

廣州和深圳是南方兩大城市。而且，作為市場改革的先驅，擁有自由的公共媒體和進步的民間社會。雖然他們都以香港的經驗作為政策學習的典範，但他們卻分別成為兩個不同模式的領導者和代表，分別是基於項目的和崗位。這兩個典型的設置後來被許多其他城市採用。這一政策擴散意味著廣東省不僅是經濟改革，也是社會改革的先驅。在這一部分作者介紹了廣州的購買項目模式與深圳的購買崗位模式，兩地通過不同的模式都促進了社會組織及社會工作者數量的發展。但亦面臨一些難題，如購買崗位模式下社會工作者往往具有極其複雜和含糊的職業認同。

工具設置、政策能力和政策成果的比較

廣州的以項目為基礎的模式和深圳的崗位模式具有相同的政策目標，即發展充滿活力的社會組織，專業社會工作和社會服務。但以項目為基礎的購買服務主要集中在服務生產本身, 而崗位採購則更注重社會工作專業和社會工作隊伍的發展。更重要的是，政策工具和設置的組合是不同的。

廣州的服務項目/中心是作為獨立實體在社區一級運作的。政策設計的組合和設置是直截了當的：在市場治理模式下，公共資金促進社會組織的發展。社會組織招募自己的社會工作者和監事，經營相對自主的服務中心。相比之下，在深圳，新興社會工作專業必須被納入傳統的層級制度和實體。社會組織本身只能發揮有限的作用。廣州的設計是政府官員、社會組織和學者密切合作的產物。與廣州相比，深圳沒有廣州存在的知識和組織基礎，但深圳發展了一種創新的崗位方式，在短時間內促進專業身份的發展。此外，深圳透過香港非政府機構的社會工作督導服務, 採用跨境監管模式。

除知識和組織條件之外，政治能力不容忽視。在，廣州和深圳都享有省級以上級別的政治特權。同時，深圳也擁有省級經濟實力，不向廣東納稅。有特權的政治和經濟地位加劇了廣州和深圳之間的競爭。但在崗位模式下，社會工作者的活動和社會組織的運作受到政府的控制。市場和官僚的混合使得社會組織的自主權減少。

人力短缺和高流失率阻礙了項目和崗位在廣州和深圳的採購的實施和有效性。決定購買社會服務和專業員工的國家戰略，增加了對訓練有素的社會工作者和有經驗的管理者的需求。然而，高等教育重新興起的社會工作教育還不足以滿足這種旺盛的需求。工作條件不盡人意，未來就業機會不明朗，難以吸引和維持穩定的勞動力。同時，的社會工作者面臨著體制上的限制，這一職業的官僚化侵蝕了社會工作者的專業地位和身份。

此外，外包工資和福利在公眾輿論中引起了很大的轟動。政府雖然打算支持社會工作職業和社會組織的發展，但仍然以競爭性招標的形式將其作為成本控制方法。同時，政府部門和社會組織缺乏關於各種社會服務實際單位成本的充分信息。這些問題都表明, 政府在學習和設計外包時低估了人力問題。政府雖然有很強的財政能力來啟動外包社會服務，但缺乏足夠的分析和管理能力，以有效地利用公共資金。

公共問責制也促使政府在購買服務方面開展評估和績效考核的分析能力。許多社會組織是由當地社會工作教師、退休政府官員以及與民政局和街道辦事處有密切聯繫的機構設立的。街道一級的官僚，如地方政府和街道辦公室的幹部，傾向於支持具有強大政府關係的社會組織。基於項目或崗位模式都不能確保透明投標和對組織負責任的選擇。學者和市政府官員對購買服務中腐敗的高風險感到擔憂。但在後期標準化評估標準時，社會組織和地區政府之間的這種共謀行為已經逐漸得到控制。

值得注意的是，深圳正在考慮向基於項目的模式轉型。根據政府官員的解釋，主要原因是應付社會工作的官僚化，維護穩定的社會工作人力。同時，社會團體將不再承擔勞務派遣機構的職能：他們將有更多的自主權和靈活性以發展自己的服務方案、機構形象和品牌。人們普遍認為，經過十年的擴張，社會工作和社會服務現在應該追求質量的提高而不是數量的增長。

討論與結論

廣州和深圳採用類似的服務購買工具，但在不同的環境中服務於政府轉型和和諧社會建設的相同意圖。政策能力的差異，如個人對社會工作的了解、社會組織的可獲得性和對非國家行為者的政治信任等，形成了不同的設置。同時，雖然類似的購買服務工具有助於社會工作者，社會團體和社會服務的數量大幅度增長，但兩個城市在政策執行方面遇到了一些問題，包括社會工作的官僚化，社會工作專業的高離職率和績效審查中的不負責任的評估。由於深圳缺乏廣州的知識和組織資源，深圳的崗位模式的瓶頸比廣州的項目模式更為嚴重，創造了一種市場和層級結構的混合模式。

廣州和深圳分別從香港的福利資助制度吸取經驗，進行項目和崗位購買。除了財政資源外，個人、組織和系統層面的分析、管理和政治能力對設計思維和工具的組合都有影響。2015年底，深圳市政府開始從崗位模式轉向以項目為基礎的模式的明顯轉變，表明了對市場結構和層級治理設計不佳的認識：在公共實體內設立社會工作崗位實體在短期內成功地促進了社會工作職業，但不具備培養社會工作專業的能力。政策調整表明，地方政府由於其財政能力不斷飆升但組織基礎薄弱，因此過於專註於增加社會組織和社會工作者的數量。然而，對於以項目為基礎的模式的政策轉變可能不是社會工作官僚化和共謀行為問題的解決辦法。

另一方面，廣州和深圳的部分調整意味著能力的提升取得重要進展。例如，提高廣州選拔過程的透明度和社會工作人才戰略規劃，表明治理體系的管理能力有所提高。同時，標準化的投標和績效考核體系也顯示出政府協調組織間利益的組織政治能力。文中最後指出通過「購買服務」,國家並不是發展社會組織談判的政治能力或者建立自由的社會工作實踐。外包轉型及和諧社會建設的雙重政策意圖只有部分完成。

文獻來源：

文獻整理：夢傑

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