沒有徵地批文，也能用地施工嗎？你不可不知的先行用地！

導讀：在明律師在《有了征地批文，征地項目就一定合法嗎？》一文中明確指出，有無征地批文是判斷一個土地徵收項目是否合法的重要指標、依據。若無省政府或者國務院作出的征地批文，這地原則上就不能動。然而，凡事有原則就有例外，有規定就有變通。實踐中一些重大建設項目在未完成征地報批手續的情況下就動工建設了，甚至直接威脅到了被徵收人的房屋、宅基地！那麼，這究竟是怎麼回事兒呢？本文，在明律師為你解讀這不可忽視的「先行用地」……

先行用地，通俗的理解就是「先斬後奏」。有一些建設項目直接關乎國計民生，不抓緊時間搶工期完成是不行的。此時，國土資源部就對《土地管理法》進行了一些靈活變通，以部門規章的形式允許一些重點建設項目搞「特殊」，先用地再補辦審批手續。具體而言，當下能找到的是3個文件：

其一，《國土資源部 國家發展改革委 水利部 國家能源局關於加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設的意見》規定，搶險、救災、防洪等急需使用土地的水利工程，可以先行使用土地。其中，屬於臨時用地的，災后應當恢復原狀交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續；屬於永久性建設用地的，用地單位應當在災情結束后6個月內申請補辦建設用地審批手續。

支持重點建設項目先行用地。對於國家重點水利水電工程，在通過國土資源部用地預審、國務院及國務院有關部門已批准(核准)項目、水利工程初步設計已經批複或初步設計審批單位出具先行建設任務認定意見后，屬於工程建設範圍內的道路、橋樑、生活營區等施工前期準備工程和控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節影響確需動工建設的其他工程，可申請辦理先行用地。考慮到水利水電工程建設的特殊需要，在項目已通過用地預審、但尚未正式審批（核准）前，工程論證設計和前期工作必需的道路、橋樑、生活營區等建設，屬於永久性建設用地的，在項目審批（核准）部門出具項目立項（或同意開展前期工作）的認定意見，且水利項目在初步設計審批單位、水電項目在行業主管部門出具先行建設任務認定意見的前提下，也可申請辦理先行用地。

先行用地辦理原則上限定在國務院及國務院有關部門批准建設的水利水電工程範圍內。對於地方審批（核准）的水利水電項目，其中納入經批准的全國中型水庫建設規劃、並經有關流域機構審核同意的水利項目，以及納入經批准的國家水電發展規劃的水電項目，確需先行用地的，可參照上述規定執行。

做好先行用地與用地審批的銜接。先行用地由省級國土資源主管部門向國土資源部提出申請，省級國土資源主管部門要指導市縣認真組織申報材料並嚴格審核把關。申請先行用地前，應查清所需使用土地的權屬、地類、面積，就補償安置充分徵得被佔地單位群眾同意，確保批后及時兌現有關補償費用或按經批准的相應移民安置規劃進行實施，不因先行用地發生信訪問題和突發事件。先行用地批准后，不得超出批准範圍動工建設，超出的按違法用地嚴肅查處；同時，必須在規定時限內申請辦理正式用地審批手續。

與之相呼應，《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第21條規定，大中型水利水電工程建設項目用地，應當依法申請並辦理審批手續，實行一次報批、分期徵收，按期支付征地補償費。對於應急的防洪、治澇等工程，經有批准權的人民政府決定，可以先行使用土地，事後補辦用地手續。上述規定就為大中型水利水電工程建設的用地報批「開了口子」，允許「先行用地」。

其二，《國土資源部關於進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》規定，規範重點建設項目先行用地。對於已通過部用地預審、項目批准立項並完成初步設計的國家重點建設項目，屬於控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節影響確需動工建設的其他工程，可向部申請辦理先行用地。申請用地時，必須說明擬用地符合預審要求和土地使用標準，權屬清楚，地類、面積準確；涉及徵收農村集體土地的，征地補償安置應徵得農民同意並確保補償及時足額支付到位，地方政府應確保不因先行用地發生信訪問題和突發事件。同時，嚴格限制動工建設範圍，不得超出先行用地批准範圍動工建設，超出的按違法用地嚴肅查處。這一規定從行文上看，與前述《意見》是類似的，而其可適用的範圍則擴大了不少。該《通知》已於2017年到期，不過按照常理，與之相銜接的新文件很快又會跟進上來。

其三，《國土資源部關於加強耕地保護促進經濟發展若干政策措施的通知》規定，對影響基礎設施項目工期的單體控制性工程經批准后，可以實行先行用地。需報國務院批准用地的基礎設施建設項目中影響工期的單體控制性工程，經報部同意后，可以先期動工建設，但要在規定的期限內完善用地報批手續。這一《通知》是2000年頒布的，因而其規定沒有前述兩個那麼細，被徵收人可以作為參考。

▲圖片來源：視覺

對此，北京在明律師事務所青年律師陳麗芳認為，上述出自國土資源部的「先行用地」部門規章至少帶來了以下3個方面的問題值得警惕、重視：

第一，「先行用地」實質上是對《土地管理法》及其實施條例對建設項目審查報批程序的改變，有下位法修改上位法的嫌疑。對此，著名拆遷維權律師楊在明也曾指出，事實上法律法規對於土地徵收程序的規定是明確、可行的，嚴格按規定走是能夠確保群眾的利益得到維護的。但正是各種試圖突破現有法規的政策性文件、規定，攪亂了征地程序，給群眾的合法權益製造了不確定因素。因此，《土地管理法》的修正、改革、細化是當下的重中之重。

第二，「先行用地」的規定在客觀上不利於被徵收人合法權益的保障。儘管前述文件中明文規定了「申請先行用地前，應查清所需使用土地的權屬、地類、面積，就補償安置充分徵得被佔地單位群眾同意，確保批后及時兌現有關補償費用或按經批准的相應移民安置規劃進行實施，不因先行用地發生信訪問題和突發事件。先行用地批准后，不得超出批准範圍動工建設，超出的按違法用地嚴肅查處……」但在實踐中，這些基本上都沒有做到，因此類重大建設工程項目引發的信訪問題、突發事件、群體性維權案件、補償安置糾紛並不鮮見。上述這般看上去很美的規定，其在實踐中對群眾利益的忽視、碾壓，是值得高度警惕的。

第三，「先行用地」的規定給糾紛發生后被徵收人的依法維權造成了較大的困難。因為是先行用地，征地批文就是沒有，那麼被徵收人就無法通過對征地批文及相關組卷報批文件的審查、複議、訴訟啟動程序，甚至連土地違法查處、依法信訪的路子都會因此受到影響。「先行用地」在一定程度上成為了徵收方違法用地的「擋箭牌」，而被徵收人又很難有有效的辦法來對其加以遏制。實踐中，被徵收人的房屋、宅基地會很快被施工項目團團包圍，各種逼遷手段隨之就會寄出，「震房」的威脅都是巨大的。

在明律師最後想提示廣大被徵收人的是，無論如何，國土資源部的上述規定不能剝奪被徵收人獲取公平、合理補償安置的法定權利，不能從根本上改變《土地管理法》規定的基本實體和程序內容。因此，廣大被徵收人不必被什麼「重大建設項目」所嚇倒，而仍應在面臨不合理補償安置時沉著冷靜地積極依法維權，專業徵收維權律師們也會不斷在業務能力上鑽研、突破，力爭在此類項目的法律維權中不斷探尋出新的道路來。