【前沿探索】唐慧云：全球非法移民治理困境及未來研究

內容提要

隨著全球化趨勢的加深，在移民推拉理論的作用下，21世紀以來全球非法移民的數量不斷增加，其中歐美境內的非法移民現象尤為嚴重。非法移民是指非法入境或者簽證過期的移民。非法移民一方面為移民接受國提供了經濟發展所需要的勞動力，另一方面對移民輸入國的政治、社會、文化認同產生極其消極的影響，非法移民在移民輸入國國內政治進程中的地位凸顯，並對移民輸入國的政治生態產生前所未有的影響。川普在2016年美國總統大選中獲勝、歐洲右翼政黨的崛起、英國脫歐等現象均和非法移民問題密切相關。這在一定程度上反映出全球非法移民治理的困境。

一、困境表現

隨著全球化的不斷深入，國際移民也不斷增加，隨之而來的是全球非法移民的增加。當前全球非法移民治理存在諸多困境，主要表現在以下方面。

首先，全球非法移民劇增，日益成為全球治理和影響國際秩序的重要議題。非法移民主要有兩種來源：非法入境或者簽證過期。全球非法移民的劇增和全球合法移民的增加趨勢一致。在過去的15年時間內，全球國際移民的流動速度增加，根據聯合國2015全球移民報告顯示，1990～2015年，全球移民增加了9100萬，增加了60％，其中多數是在2000～2010年增加。全球移民人數在2015年已達到2.44億，佔全世界人口的3.3％；2010年全球移民是2.22億，2005年是1.91億，2000年是1.73億；2000～2005年，國際移民每年增加2％，2005～2010年每年的增長率達到3％；2010～2015年移民的年增長率是1.9％。

隨著全球移民、非法移民數量的劇增，這一問題日益被國際社會所關注。在20世紀末和21世紀初期，移民問題不是全球治理和國際社會普遍關注的議題。但是，移民的規模效應與恐怖主義、社會犯罪以及經濟問題直接相聯，日益受到主權國家、國際組織的關注。2000年後，國際移民問題成為國際組織關注的重要內容。由53個成員國組成的聯合國人權委員會出台了移民人權的特別報告；聯合國難民事務高級專員辦事處關注難民問題，並將難民和移民的關係列入首要的議程；國際勞工組織把移民作為2004年會議的主題；聯合國制定移民工人公約，並於2003年實施；世界貿易組織的多哈會談在涉及服務貿易的移民問題上也展開爭論；聯合國大會在2006年舉行了高層次的移民和發展對話。在此背景下，國際移民組織拓寬了國際移民管理的範圍。2001年，國際移民組織展開了移民問題的國際對話活動，此活動旨在更好地理解移民和加強政府間的合作機制，以推動全面和更有效地關注移民問題。為此，國際移民組織成立了移民政策和研究項目，以推動移民管理的研究。

其次，非法移民對移民輸入國的國內政治議程影響增加，成為重要的國內政治議題。對非法移民輸出國而言，非法移民輸出帶來的更多是經濟利益的外匯收入。但是對移民接受國而言，它的規模效應所導致的一系列的社會影響對輸入國的國內政治產生了重要影響。

2016年英國脫離歐盟、川普當選美國總統事件充分說明非法移民問題對英、美政壇所造成的衝擊和影響。英國脫離歐盟的一個重要原因是脫歐派聲稱，如果繼續留在歐盟，英國難以控制邊境，移民數量會繼續增加，而過去的10年時間內，移民問題已經給英國社會產生了重要的影響。20世紀90年代，英國幾乎對所有的難民實行門戶開放政策，但是2004年後由於經濟發展遲緩而採取了嚴格的移民政策，難民申請的通過率只有30％。當難民難以以合法途徑入境英國時就會非法入境。英國在兩場經濟危機中深受其害，中下層民眾對政府不滿。在此背景下，越來越多的底層民眾主張對非法移民持嚴厲打擊的措施。英國脫歐派順應了國內民意。

相比之下，美國的非法移民問題更為嚴重，是世界上擁有非法移民最多的國家。非法移民所產生的規模效應加重了地方政府的財政負擔，苦不堪言的地方政府為此出台了嚴厲的移民法，但是被最高法院推翻，聯邦政府和地方政府有關移民立法權的爭奪問題愈演愈烈。歐巴馬兩任政府時期均未能有效解決非法移民問題，從而引發川普支持者——中下層白人的強烈不滿。川普關於嚴厲打擊非法移民、在美墨邊境築牆的觀點得到中下層白人的支持。

第三，主權國家難以有效應對非法移民治理問題。非法移民的治理主要有圍堵和疏導的政策。圍堵政策主要有邊境控制、提高對雇傭非法移民的僱主的懲罰力度以及加強和移民輸出國的合作等；疏導政策包括赦免政策、給予一定的非法移民合法化身份、提供低層次勞動力前往移民輸入國就業的合法機會等。歐洲採取的是圍堵政策為主，美國則採取了相對自由的移民政策，疏導和圍堵政策兼有。無論何種政策，均不能有效解決非法移民問題。

第四，國際組織難以在全球非法移民治理中發揮有效作用。主要的國際組織有聯合國、國際移民組織、國際勞工組織等。在非法移民治理問題上，上述國際組織關注的是移民人權狀況，但這與主權國家首要關注經濟利益和國家安全的觀念有所不同，由此導致非法移民人權狀況堪憂。

地區層面的國際移民組織主要關注加強邊境安全，打擊非法移民。主要的國際組織有西非國家共同體、北美貿易自由協定、歐盟等。但全球層面仍然有大量的非法移民偷渡，每年達到2090萬。

二、困境原因分析

目前，全球非法移民治理呈現出前所未有的複雜性和挑戰性，出現以上困境的原因在於：

第一，非法移民產生的根源——移民輸入國和移民輸出國之間經濟發展的不平衡性短期難以消除和弱化。隨著較發達國家青壯年勞動力不足，導致發達國家對低層次的勞動力需求上升。發達國家人口萎縮的勞動力結構推動非法移民入境。在本國的人口結構難以滿足經濟發展需求的同時，欠發達國家充足和廉價的勞動力為非法移民輸出國提供了機會。根據國際勞工組織評估，全球有15％的國際移民勞工是非法勞工。在美國喬治亞州，80％的農業採摘工作由非法移民完成。

第二，歐美重視人權保護的自由主義理念和移民制度設計為非法移民提供了政治助力和現實保障。難民保護不僅僅是西方重視人權觀點的體現，也是西方自由秩序的標誌。難民不同於一般意義上的移民，在歐美各國的移民制度設計上，難民保護往往優先於移民。諸如在美國的移民法中，難民是不受移民配額限制的。朝鮮戰爭和越南戰爭后，美國接受了大量來自韓國、越南的難民。歐盟憲章對難民以及非法移民的人道主義保護做了規定。除了法律保障外，歐盟專門設計了人權保護機制。諸如歐盟內部有歐洲人道主義援助和市民保護部門，該部門在難民危機中主要致力於幫助難民從邊境轉移到目標國家，對歐盟成員國提供直接的物質援助等。二戰後，歐洲各國的難民通過率比較高。但是隨著歐洲出現經濟、社會政治危機，右翼、排外的社會思潮抬頭，歐洲各國的常規移民以及難民通過率下降。2012年，波蘭拒絕了3萬移民入境申請，希臘拒絕了1萬。在此背景下，申請庇護的難民由於沒有合法途徑在居留國居住，進而演變為非法移民。因此，在一定程度上西方社會重視人權的理念和制度設計為非法移民產生提供了政治上的推力。

第三，非法移民問題和經濟利益、文化認同、人口危機等問題交織在一起，具有前所未有的複雜性。

1，經濟利益角度而言，對移民輸出國而言，毋庸置疑利大於弊。對移民接受國而言，難以判定非法移民的利弊得失。就美國而言，經濟學家的基本共識是聯邦政府層面利大於弊，聯邦政府從中獲得經濟利益。但是州政府層面弊大於利。因為非法移民同時向聯邦政府和地方政府納稅，但主要是地方政府承擔非法移民的社會成本。非法移民問題所導致的經濟利益和社會成本對聯邦政府和地方政府產生了不對等的效應，這一問題激化了聯邦政府和州權的矛盾，經濟利益矛盾進而演化為政治鬥爭。聯邦政府主張相對自由的移民改革，但是州政府主張嚴厲打擊非法移民。

2，大量非法移民對移民接受國的文化認同形成壓力。歐洲的非法移民很多是穆斯林，他們不信奉基督教，同化程度低，這對歐洲基督教的文化認同造成極大壓力。美國的非法移民主要來自墨西哥，他們信奉天主教，語言是西班牙語。雖然他們比穆斯林移民的同化程度要高，但是第一代和第二代非法移民仍然保留較強的母國文化。這對美國盎格魯薩克遜的主流文化形成威脅，在非法移民的規模效應下，美國主流文化不斷弱化，國內信奉基督教的人數亦不斷下降。因為宗教信仰和文化價值的不同，大量非法移民的存在對移民接受國產生了極大的文化焦慮，從而導致移民接受國國內種族矛盾激化。

3，非法移民劇增導致移民接受國人口結構變遷，進而影響國內政治。早在2005年，法國的非法移民佔全國總人口的0.68％，英國非法移民佔總人口的1.4%。2013年，美國非法移民佔總人口的3.8％。隨著非法移民的增加，美國拉美裔人口也急劇增加，由於美國的國籍政策實行出生地原則，第一代的非法移民在美國境內生育的子女是美國公民。在此背景下，美國未來人口增長的動力將主要取決於非白人。據美國皮尤研究中心發布的一項調查，2005年至2050年間美國增長的人口數量80％要依賴移民和他們的後代，白人未來將淪為社會的少數族裔。對移民接受國而言，非法移民問題與經濟利益、文化認同、人口危機問題的交匯疊加，增加了主權國家治理非法移民的難度。主權國家非法移民治理的失效則導致極右翼政黨上台。

第四，當前歐美各國的非法移民治理面臨兩難困境，以圍堵為主的治理路徑難以奏效，採取疏導的政策因國內壓力而困難重重。當前美國經濟水平好於歐洲，在治理非法移民問題上積累起相對成熟的經驗，美國治理非法移民的最終思路是把第一代低層次的非法移民升級為第二代高層次的勞動力，滿足美國經濟發展需要。為此，旨在解決年輕非法移民（幼兒時期入境美國）的「夢想法案」是10多年來美國移民政策改革重點。歐巴馬政府採取了兩次移民改革行政命令，為年輕非法移民提供合法化渠道，卻導致國內巨大反彈，移民改革行政命令最終未得到有效執行。

第五，非法移民問題對主權國家、地區和全球而言具有兩面性，對國內政治和全球政治產生了複雜影響。非法移民問題是一個自相矛盾的命題，非法移民中有勤懇工作的外籍勞工也有影響移民接受國社會安全利益的犯罪分子。前者無疑對移民接受國、移民輸出國乃至全球經濟而言均有積極的意義，後者則對國家安全、地區穩定造成了威脅。對移民輸出國而言，利大於弊，移民接受國而言，最終的利弊難以衡量，這取決於其國內經濟的消化能力。如果經濟發展水平能消化非法移民，利大於弊，反之亦然。在地區層面，跨國犯罪影響地區安全，但是勤懇的非法勞工流動則有利於邊境發展；在全球層面，外匯的流動則對全球經濟增長具有積極作用。非法移民的隱蔽性導致難以對其兩面性進行有效的區分，這增加了主權國家、國際組織在治理非法移民問題上的難度。因此，在未來的全球非法移民治理中，各治理主體需要對非法移民進一步細化、區分以及制定針對不同非法移民對象方面政策方面通力合作。

第六，國際移民組織的非法移民治理缺乏系統性的戰略規劃以及全球治理的碎片化，導致全球非法移民治理的連貫性、綜合性、全面性嚴重不足。全球非法移民治理應該著眼於全球層面，從非法移民產生的原因著手，推動全球移民合法流動，減少非法流動，同時捍衛主權國家的國家利益。目前，全球治理的主要困境是碎片化，即全球治理各行為主體——主權國家、非國家行為體的國際組織以及非政府組織、社會團體的協調和合作問題。就目前全球治理領域而言，全球經濟治理、氣候合作均取得積極的成果，但是全球非法移民治理式微，尚處於問題－反應模式的探索階段，全球非法移民治理的機制建設也明顯不足。造成這一現狀的主要原因在於相比經濟治理和氣候合作，非法移民問題更具有複雜性，它與國家安全緊密相聯，與恐怖主義、經濟利益等問題交織在一起，碎片化的特徵更加明顯。為此，未來全球非法移民治理可積極借鑒和吸取全球經濟治理和氣候合作方面的有益經驗，推動機制建設，促進全球非法移民問題的有效解決。

三、結論以及未來發展趨勢

非法移民的產生歸根結底是一個經濟問題，世界經濟發展不平衡，全球貧富差距擴大，國際勞工流動的合法渠道的缺失必然導致非法移民問題。另外，非法移民問題亦是個政治問題，戰爭所導致的難民問題未能有效解決，則催生非法移民問題。全球非法移民治理的複雜性決定了其治理困境長期存在。未來非法移民治理，需要有效發揮聯合國的領導作用，尤其是在全球層面。

首先，聯合國要整合全球非法移民主要治理主體——國際組織以及社會團體的資源，發揮聯合國全球領導力，建立和發展有效的全球非法移民機制。目前，全球非法移民治理機制建設取得一定進展。2016年9月聯合國發布《紐約宣言》，國際移民組織加入聯合國系統，未來國際移民組織將作為聯合國的代理機構，發揮在全球非法移民治理中的作用。過去，國際移民組織在促進全球移民合法流動以及轉移、安置方面具有豐富的經驗，此次國際移民組織整合到聯合國的全球移民治理的機制中，有益於未來逐步建立系統性的全球移民治理機制。

其次，建立和完善移民合法流動的規則、規範，督促主權國家、國際組織遵守。一方面，聯合國倡導主權國家拓寬外籍勞工就業渠道，推動移民合法流動。另一方面，聯合國有效協調國際組織、多邊機制、主權國家等非法移民治理主體之間的合作，建立有效運作的多層級治理系統。短期而言，多層級治理系統建設面臨諸多挑戰：挑戰之一是主權國家是否能遵守和落實聯合國制定的規則和規範。主權國家視非法移民問題為主權問題，當規則規範和國家利益一致時，主權國家遵守；反之，主權國家以國家利益為先。挑戰之二是在全球經濟不景氣和右翼民粹主義泛濫的當下，主權國家不可能實施自由的移民政策，寬鬆的外籍勞工政策亦不可能實施，未來的移民政策只能越來越嚴格。長期來看，非法移民多層級治理系統建設將取決於全球經濟發展和政治穩定，全球非法移民治理未來將在摸索中前進。

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