PPP與特色小鎮

一、特色小鎮的基本介紹

特色小鎮是指依賴某一特色產業和特色環境因素（如地域特色、生態特色、文化特色等）打造的具有明確產業定位、文化內涵、旅遊特徵和一定社區功能的綜合開發項目。是旅遊景區、消費產業聚集區、新型城鎮化發展區三區合一，產城鄉一體化的新型城鎮化模式。

（一）特色小鎮的發展架構

1.以特色產業或旅遊產業為引擎的架構

特色小鎮依託自身發展基礎好、歷史傳承久、具有獨特風格的特色產業，發揮集聚效應，在產業本身及產業上下游協同發展，形成產業集群機構。另一種方式則是以特色產業為基礎，發展旅遊產業，將特色產業和旅遊業有機結合，建立泛旅遊產業的集群結構。

2.新型城鎮化架構

通過特色小鎮帶動人口聚集，帶來城市居住及配套服務的發展，進而形成城鎮化架構。

3.智慧化與互聯網驅動

以通信和信息技術為支撐，以遊客互動體驗為根本，以便捷優化管理為保障的智慧化旅遊，可促進產業結構升級。

因此，特色小鎮是通過特色產業和旅遊產業雙引擎協同推動，以新型城鎮化架構為支撐，依託智慧化和互聯網化的新型城鎮綜合體。

（二）特色小鎮的總體特徵

1、以特色的產業及環境資源為基礎

產業資源是特色小鎮打造的前提；環境資源是特色小鎮打造的重要依託；資源如何轉化為面向市場的核心吸引力是其核心指向。

2、以堅定的政府政策及投融資支持為依託

以產業為引領，實現「產業+文化+旅遊+社區」的四重功能；各功能之間並不是簡單的大糅合，而是相互之間有機的整合與融合。

3、以產城一體化綜合開發為手段

主要表現為產業的綜合發展；功能的綜合配置；土地的綜合開發；配套的綜合建設；目標的綜合打造等方面。

4、以泛旅遊為引擎與目標歸宿

擁有完善的城鎮及旅遊配套設施；擁有超越一般景區的較高品質的服務（包括旅遊服務與公共服務）。

5、以產業鏈開發及房產開發為盈利核心

土地一級開發：直接獲利，享受升值效益；房產開發：房產銷售、房產回收經營；項目開發：經營收益等。

（三）特色小鎮的關鍵--產業培育

特色小鎮的產業以雙產業為主，即「特色產業+旅遊產業」。其中，自身特色產業主要指新興產業或傳統經典產業，諸如信息經濟、環保、健康、時尚、金融、高端裝備等新興產業；茶葉、絲綢、石刻、文房、青瓷等傳統產業。

泛旅遊產業主要是「旅遊+農業」、「旅遊+鄉村」、「旅遊+工業」、「旅遊+健康」、「旅遊+體育運動」、「旅遊+科技」、「旅遊+教育」等方面內容。

特色產業的架構

泛旅遊產業架構

（四）特色小鎮發展的基礎--人口聚集

人口聚集的變遷是城市化的重要表現，人口聚集是城市化的基礎。人口的兩種聚集模式，包括長期居留型聚集與中短期流動性聚集，這兩種人口聚集模式的結合，將為城鎮化發展帶來大量的就業人口和消費人口，形成城鎮化發展的基礎，決定著城鎮發展格局。

1、特色產業帶動的人口聚集及城鎮化發展

特色產業的發展形成產業聚集，產業聚集帶來就業人口的增加，形成常住居民，常住居民的各種需求促進地產、金融、公共服務等配套產業及設施的發展，進而推動城鎮化架構的形成。

二、特色小鎮的綜合開發架構

（一）特色小鎮自身的開發架構

特色小鎮以特色產業引擎與旅遊吸引核為中心，依託核心產業園區與休閑聚集區，形成產業延伸環、居住發展與社區配套網的綜合架構。

（三）特色小鎮的投融資模式

主要以構建以項目為核心；以城市投資及旅遊投資為支撐，多種投資平台相互協調；特色小鎮投融資平台為互相支撐的投融資框架結構。

特色小鎮的投融資模式流程圖

特色小鎮的PPP模式

結合項目落地、運營、投融資、營銷概念的前期策劃規劃設計方案，將成為後期工作的有力指導。後端在策劃規劃階段，將相關成熟的IP、運營機構、管理團隊、建造機構、投資機構等，以專家身份、投資商、服務商身份，導入進來，形成落地性極強的方案。

結合建造導入

結合運營導入

以整合特色小鎮下的投融資平台為基礎，構建與培育區域旅遊上市公司和新三板企業為核心，PPP項目為抓手，創新旅遊IP導入為驅動，形成創新的旅遊投融資模式，推進特色小鎮創新發展。

結合投融資導入

五、在特色小鎮建設中採用PPP模式的必要性和可行性分析

（一）應用PPP模式的必要性

1、減輕財政壓力，開拓融資渠道

根據《住房城鄉建設部國家發展改革委財政部關於開展特色小鎮培育工作的通知》，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅遊、商貿物流、現代製造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。目前，地方政府也在積極推出各種各樣的特色小鎮，但是政府處於兩難的境地，一方面特色小鎮必須以產業為主體，另一方面地方政府的債務壓力大，持續的財政輸出顯然不太可能。要實現特色小鎮建設投資主體的多元化，建立以政府引導，社會資本廣泛參與的融資模式，發揮財政資金的「槓桿」作用，才能夠以較少的財政資金撬動龐大的社會資金。因此，以政府和社會資本合作為基本特徵的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮建設過程中有必要積極探索引入PPP模式，解決特色小鎮資金不足的問題。

2、降低和分散風險

在特色小鎮建設中採用PPP模式，政府和社會資本通過相應的合同，對投資、建設過程中的相關責任進行明確劃分，這有利降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率和效益。一方面，政府通過行政手段以公開招標的方式引進綜合實力較強的企業參與特色小鎮的建設，參與的企業一般具有較強的風險控制能力和雄厚的資金積累，進而提高特色小鎮建設的整體風險控制能力；另一方面，PPP模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進的技術和管理經驗，對項目本身的相關風險進行甄選和識別，進而通過行之有效的手段管控風險。另外，在特色小鎮建設的開始階段，政府可以承擔較多的項目風險，而社會資本則參與風險的管控。當特色小鎮的項目完工，社會資本參與特色小鎮的經營，承擔相應風險。這樣政府和社會資本可以發揮自身優勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率。

3、擴大社會資本的投資領域

在特色小鎮建設中引入PPP模式，不僅有利於緩解政府財政壓力，對民營企業的發展和完善也有利，具體可以從三個方面來體現：第一，PPP模式可以作為特色小鎮建設的一種穩定的投資渠道，獲得經濟利益。特色小鎮建立的初衷就是為了打造一個產業平台，未來像美國的矽谷一樣形成一個產業集群，這樣社會資本可以獲得較高的預期收益。第二，在PPP模式下，社會資本通過投資特色小鎮，除了可以獲得直接的經濟利益，還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮的商業設施和公共服務設施的日常經營和管理，獲得較為合理的經營性收入。第三，在PPP模式下，社會資本參與特色小鎮建設，可以提高特色小鎮的建設效率，提高政府資本的投資效率，拉動區域的經濟發展和投資需求，有助於提升整個社會的資本投資回報率，還有吸引更多的人才參與到區域的經濟建設中去。

（二）應用PPP模式的可行性

1、良好的運作基礎

PPP模式的核心在於政府和社會資本的優勢合作，實現雙方「共贏」的合作目標。PPP模式在經過多年發展，積累了許多寶貴的經驗。從90年代至今，PPP模式的在各個領域得到了廣泛運用。去年自發改委和財政部對於PPP項目，搭建PPP項目的推介平台以來，的PPP項目規模已達13.77億元。地方政府的持續財政壓力驅動下，PPP項目的融資功能對於緩解地方的債務壓力比較明顯，深得各級政府的推崇。

2、有利的政策導向

特色小鎮作為一個按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，融合產業、文化、旅遊、社區功能於一體的產業平台。中央和各級政府都不遺餘力的給予政策支持。住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部（簡稱「三部委」）聯合發出《關於開展特色小城鎮培育工作的通知》[2016]147號，提出即日起在全國範圍內開展特色小鎮培育工作。浙江省政府出台《關於加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（浙政發〔2015〕8號），明確了特色小鎮規劃建設的總體要求、創建程序、政策措施、組織領導等內容。天津市政府辦公廳近日發布《天津市特色小鎮規劃建設工作推動方案》。根據該《方案》，到2020年，天津市將創建10個市級實力小鎮、20個市級特色小鎮。在2015年底，江蘇提出計劃通過「十三五」的努力，打造100個左右特色小鎮。目前除了南京已率先進行試點建設外，揚州、泰州、宿遷等市也在積極探索中。廣州目前已編製了《關於加快特色小鎮規劃建設的實施意見》，計劃先期創建30個市級特色小鎮，為其提供用地扶持、資金扶持、產業扶持和人才支持。《福建省人民政府關於開展特色小鎮規劃建設的指導意見》明確在未來3—5年的培育創建，建成一批產業特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、創業創新活力迸發、生態環境優美、多種功能融合的特色小鎮。這一系列的政策為特色小鎮建設廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。

3、穩定的投資回報

特色小鎮的建設能否吸引到民間資本的參與，其中的關鍵在於特色小鎮項目的盈利空間和回報機制的設置，能否匹配社會資本的預期回報率。只有當特色小鎮的投資收益大於社會資本的投資成本時，PPP融資模式才能真正的落地。事實上，PPP融資模式下，社會資本參與特色小鎮的建設還是有利可圖的。首先，從特色小鎮設立的目的方面來看，特色小鎮不同於一般意義上的政府公益性項目，它是一個融合產業、文化、旅遊、社區功能於一體的產業平台。因此，定位準確、運作科學、機制合理的特色小鎮，它未來產生的價值，是完全可以滿足社會資本的投資回報。其次，在政府為了吸引社會資本參與特色小鎮的建設，會從多方面落實相關政策，提供優惠條件，包括從多方面，解決好社會資本的投資回報問題。例如：政府從土地、稅收、銀行信貸支持以及財政政策方面等。

六、特色小鎮PPP模式的流程設計

特色小鎮PPP模式，是以特色小鎮項目為合作載體，讓實力較強的企業參與到項目建設中，從而實現政府建設特色小鎮的目的，與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率。通過這種合作過程，確保特色小鎮建設效率和質量的前提下，適當滿足社會資本的投資營利要求。其特徵主要表現為：（1）採用PPP模式的特色小鎮項目也可以理解是一種特許經營項目，特色小鎮的財產權歸政府所有，政府只是將特色小鎮項目的建設、經營和維護交給社會資本；（2）特色小鎮的PPP模式下，政府和社會資本之間屬於長期合作，其最終的目的在於提高特色小鎮的長期效益。由於特色小鎮項目回報的長期性，其成功的關鍵在於項目的存續期內政府和社會資本如何能夠保持穩定、良好的合作關係。（3）PPP模式的初衷便是一種利益共享，風險共擔的機制。所謂利益共享是指政府和社會資本在共享特色小鎮的社會成果之外，也可以使社會資本獲得比較好的經濟收益。但是這種投資收報絕對不是超額利潤，否則從根本上難以做到利益共享。利益與風險的匹配性，在項目雙方共享利益的同時承擔相應風險是必須具備的。

基於上文所述PPP模式可行性和必要性，結合PPP的自身特徵，現提出特色小鎮建設PPP模式的交易架構，該架構的重點是社會資本就特色小鎮項目應成立項目公司，由項目公司負責對項目進行融資，這其中包括融資金額和目標、融資結構、確定項目資金的結構，並簽署相關協議（具體結構見下圖）。

PPP結構示意圖

八、案例：浙江朱古力小鎮PPP模式實踐

朱古力甜蜜小鎮位於浙江東北部的嘉善，是一座集產業、旅遊、文化為一體的朱古力甜蜜小鎮，為亞洲目前最大的朱古力特色旅遊風景區，全省10個省級示範特色小鎮之一。規劃面積3.87平方公里，總投資55億元。自2014年10月開張運營。

PPP項目包裝推介：在第三屆世界浙商大會開幕式上，簽約重大項目60個，其中有6個關於嘉善大雲朱古力甜蜜小鎮的PPP項目，分別為朱古力主題街區項目、甜蜜小鎮酒店項目、民宿開發項目、婚慶商業風情街區項目、咖啡豆產業園項目、德國啤酒莊園項目。