2018法大行政管理考研重點、考研

?政法大學行政管理考研公共管理綜合二《公共政策分析》

我是15屆政法大學行管考研第一名，現在擔任易研教育的專業課授課老師。今天我給大家梳理的是政法大學的行政管理專業的考研專業課命題知識點。

接下來的時間我們一起來看一下《公共政策分析》這門課程，這門考試科目的邏輯性和連貫性比較強，大家要進行提綱挈領的複習才會有好的效果。主要分為以下幾個部分：首先是關於公共政策分析的基本理論和框架、然後是政府、市場與公共政策的關係分析、公共政策系統分析、然後是對公共政策問題的構建、公共政策方案的制定、公共政策內容的執行、政策效果的評價進行分析，最後一部分講了一下公共政策分析方法論以及公共政策分析模型與框架。我們將一一展開進行學習。

首先是關於公共政策分析的一些基本理與框架的一些知識點的掌握。這一部分主要是幫助我們來了解什麼是公共政策和公共政策分析，其基本的研究理論是什麼。

關於公共政策，我們傾向於將其理解為：某類政策主體，如政府依據特定時期的目標，在對社會中各種利益進行選擇與分配的基礎上，在追求有效增進與公平分配社會利益的過程中所指定的行為準則。基本功能主要有三個：

（1）導向功能：甚至政府為了解決某個政策問題，依據特定的目標，通過政策對人們的行為和事物的發展加以引導，使得政策具有導向性；

（2）調控功能：是指政府運用政策，在對社會公共失去中出現的各種利益矛盾，進行調節和控制的過程中所所起的作用；

（3）分配功能：通常情況下，三種利益團體和個體，容易從公共政策中獲得利益：與政府主觀偏好一致者、最能代表社會生產力發展方向者、普遍獲益的社會多數或者絕大數者。

所謂的公共政策分析（05年名詞解釋）是對政府為解決各類公共政策問題所採取的對政策的本質、產生原因及實施過程的研究。其基本框架主要是|公共政策問題的構建、政策方案的制定與通過、政策內容的實施、政策效果的評價。

公共政策分析的基本要素（08年論述題）主要有以下幾個：

（1）政策問題：某一公共政策能否順利提出在很大程度上取決於人們是否對政策問題取得共識，這種共識取決於人們的經驗知識、價值觀念等。

（2）政策目標：政策分的中心任務就是要確定解決問題的目標，所謂的政策目標就是政策所希望取得的結果或完成的任務；

（3）政策方案：為實現某一目標，可以採取多種手段或措施，它們統稱為備選方案，在此過程中，要避免「霍布森選擇」的出現，即形式上有很多種方案的選擇，實際上只有一種方案的選擇；

（4）政策模型：是對研究對象和過程某一方面的本質屬性所進行的一種抽象的描述，將複雜的問題變為易於處理的簡單模式，使問題易於理解與操作。

（5）政策資源：政府的作為，以能提供多少資源為基礎，這是政策分析的前提條件。此處的資源是指人、財、物、時間、信息、權力、地位等；

（6）政策評價標準：政策制定是一個政治過程，離不開政治上的批評及標準，顯然不同的階級有不同的標準，因此，政策評價往往是綜合性的；

（7）政策效果：是指達到目的是所取得的成果，衡量政策效果的尺度用效益和有效性來表示，效益主要是指社會效益、經濟效益和生態效益；

（8）政策環境：是指公共政策系統不僅包括政策主體和政策客體等多種要素，還包括外在環境，如政治環境、經濟環境、國際環境等；

（9）政策信息：公共政策活動實際上是對政策信息進行搜集、加工、傳遞、轉換、反饋的過程，政策信息的優化與政策優化是統一的。

另一個值得關注的問題是公共政策分析的原則，有可能作為簡答題出現，我們來看一下：

公共政策分析活動是個複雜的過程，但無論如何，一些基本原則是必須的：

（1）系統原則：是指某項政策不僅本身可以看成一個系統，而且它不可能孤立存在，總是與其他政策相聯繫，處於一個政策系統之中；

（2）預測原則：是指制定政策是對未來行為所做的一種設想，是在事情發生之前的一種預先的分析與選擇，故具有明顯的預測性；

（3）協調原則：公共政策協調的最基本特徵是利益的協調，政策的利益綜合性，實際上是不同對象間所表現出的星湖排斥的利益經過合理綜合的結果；

（4）分解綜合原則：就是對政策系統的整體把握的前提下，實行科學的分解和總體的組織綜合，分解就是將具有密切結合關係的要素分組化，綜合就是完成新系統的設計過程；

（5）民主原則：是指公共政策不僅要保障人民享有同等的利益分配，而且能夠直接參政議政，從政策制定的各環節中，充分發揮國家主人翁作用。

了解了公共政策分析的一些基本問題以後，我們來探討一下政府、市場與公共政策的關係問題。

我們可以把這一部分內容總結為一個問題，就是社會問題的解決途徑及其優勢和缺陷，此題往往作為簡答或者論述出現。

所謂的社會問題，是指在一個社會群體的生活中至少令一本分人同時感到不滿的狀態或狀況。社會問題的解決途徑（08年簡答題）有很多，既可以通過政府這條途徑，也可以通過市場、第三部門、甚至是在家庭、鄰里等社區範圍內獲得解決。意味社會問題的解決途徑是多種多樣的。

1》非正式部門的社區：

社區是我們解決問題的最基本途徑，無論對於私人問題還是社會問題都是如此。社區在參與社會問題的解決方面具有的優勢主要表現在以下方面：

（1）信息優勢：社區由於範圍內狹小，社區中的人群能夠在頻繁交往中形成性對緊密的關係，使得相關個體的信息能夠充分地在社區範圍內傳播；

（2）激勵充分：社區內的個體更容易將有關本社區的各種社會問題看成是與自己相關的事情，在解決問題方面會有較大的積極性；

（3）具有較好的回應性;社區途徑在解決社會問題方面可能具有較好的回應性，同時回應的時間間隔可能會有效的縮短；

（4）對財政資金的依賴程度較少：如果問題通過社區這一途徑得到解決，那必然是一種對政府的財政資金依賴程度最少的解決途徑。

但是社區的優勢往往同時也預示著其自身的缺陷。首先，社區中之所以夠形成相對緊密的人際關係，其主要是因為社區的範圍一般不會太大，社區中所容納的人口一半也相對較少；其次，社區的非正式性也經常成為社區之外獲得資源的最大障礙。這些都成為非正式部門獲得外部資源的巨大障礙。

2》第二個途徑是市場：

我們通常將市場稱為第二部門，主要提供私人物品，由各種私人部門組成，主要目的是為了獲得最大利潤。

與其他各種途徑相比，市場途徑的優勢集中地表現在其解決問題的效率方面。主要包括：

通過分工和專業化生產促進投入產出效率：分工和專業化有利於生產技術、生產知識的積累和提高，可以擴大生產規模，從而使得生產可以利用規模效益；

（2）通過為個體提供充分的激勵來提高投入與產出效率：在市場中，所有者、管理者各自按照市場經濟原則來獲得自己的報酬，市場能夠更有效地評價各個參與者的績效和貢獻，有助於形成一個利於各個參與者增加自己的努力程度的報酬和激勵體系；

（3）市場通過對社會成員進行評估來保證資源配置效率的實現；為實現各種社會資源的有效分配，我們必須獲得有關社會成員偏好的信息，在市場中，這種信息將通過社會成員對產品的需求表現出來。

儘管有著許多其他途徑不可比擬的優勢，但市場作為一種社會問題解決途徑也存在本質性的缺陷。市場不完美造成效率的損失主要包括以下四個方面：

（1）壟斷與市場效率

壟斷是指市場的參與者具有了影響市場機制發揮作用的力量，即影響市場價格機制的力量。價格作為反應社會成員需求信息的機制的能力就受到削弱，會造成市場效率的損失。

（2）公共物品與效率損失

主要是指公共物品具有實用的非排他性，這意味著個體很難向消費這些物品的其他個體收取由提供這些公共物品而應獲得的補償，這必然降低了個體在提供這些公共物品方面的激勵。

（3）外部效應與效率損失

外部效應是指存在於市場之外因此不受市場機制調節的活動或影響，典型的例子如環境污染等不受市場機制調節的活動，對應的成本或就不被考慮在成本和收益的總體計算之內，因此，資源配置就不能實現了。

（4）信息不對稱與效率損失

簡單來說，信息不對稱是指市場參與各方在掌握對市場交易具有重要性的信息的量和質上出現了差異，以此，掌握信息充分的一方必然要試圖利用信息優勢為自己謀取福利，這樣會降低信息相對缺乏的一方的利益。

3》第三種途徑是政府

一般的，我們將政府稱之為第一部門，主要提供公共物品由正式的機構組成，一般不以營利為目的。與其他途徑相比，政府途徑的優勢主要集中在三個方面：一是其權威的廣泛性，其權威一般能夠遍及其管轄範圍內的所有地域和人群；二是政府是唯一能夠合法使用強制力的組織，可以有效地減少個體或組織為了進行集體行動所需付出協調成本；另一方面，政府權威的廣泛性使得政府行動比其他組織的行動更有可能影響到廣泛的區域和群體。

與市場途徑類似，政府本身也存在一些潛在的缺陷，這些缺陷的發生統稱為政府失靈。

（1）作為一種加總社會中所有個體的意見的途徑，政府是不完美的。在集體行動中，我們涉及的一個基本問題是如何通過加總所有個體的意見來得到行動的目標和方案。無論我們採取何種加總個體意見的方式都是存在缺陷的。

（2）政府中的決策者可能會被少數人的利益所引導，從而忽視甚至損害多數人的利益。因為出了全民的方式進行表決外沒多數時候，政府的決策總是由少數人做出的。

（3）行政機構的低效率問題：與企業相比，評估行政機構的績效往往非常困難,其結果是，我們往往缺乏監督和激勵行政機關並促使其改進效率的手段。而且行政機構缺乏競爭也是其效率低下的一個重要原因。

（4）政府失靈的其他方面：除上述三方面以外，政府失靈可能還表現在許多方面，包括民主過程中的高成本、直接民主過程中可能缺乏保護少數人利益的機制等等。

4》最後一種途徑是第三部門

第三部門的範疇包括了除政府、社區、市場之外的的各種機構或組織。其優勢主要表現為：

（1）與社區相比，第三部門具有相對較大的活動範圍和解決問題的能力；

（2）與政府部門相比，第三部門具有相對較小的壟斷性和相對較大的餓競爭性；

（3）與政府部門相比，第三部門對個性化需求具有較好的回應性；

（4）其他方面的優勢：第三部門作為一種解決社會問題的途徑通常能夠增加社會參與的程度，進而也可能對一些有益的社會價值的形成和提高做出貢獻，並最終對社會資本的形成和增進做出貢獻。

對於第三部門作為解決社會問題途徑的缺陷我們將之成為「志願失靈」。志願失靈主要表現在以下幾個方面：

（1）與政府途徑相比，單純依靠第三部門一般不能夠提供足夠數量的公共物品或服務。

（2）與政府途徑不同，第三部門中所提供的志願在分佈上可能具有不平衡性。因為志願組織可能具有特定的偏好，導致在地域或人群分佈上不均勻。

（3）第三部門中的志願組織可能會受到其捐助者過多的影響，從而將違背民主意願的家長製作風帶入其服務之中；

（4）第三部門可能會由於不能吸引到優秀的專業人才而制約其服務能力。

以上就是政府、市場與公共政策的關係分析，接下來我們看一下公共政策系統分析的主要知識點。

公共政策系統主要有三個構成要素：公共政策主體、公共政策客體和公共政策環境。

公共政策主體是指直接或間接地參與公共政策全過程的個人、團體或組織。其中官方的決策者包括立法機關、司法機關和執政黨，非官方參與者包括利益集團、政治黨派、大眾傳媒、思想庫和公民個人等。公共政策的直接客體是社會問題，間接客體為目標群體。

在公共政策的制定中，我們不僅要界定政策問題，確定政策目標，選擇政策方案，而且還要確定採取何種手段、通過何種機制來執行政策。這種手段和機制就是公共政策工具（10年簡答題）【易研教育提示：重要考點】。

我們將政策工具分為三類;自願性工具、混合性工具和強制性工具。

自願性工具的核心特徵是它很少或幾乎沒有政府干預，它是在自願的基礎上完成預定任務。自願性工具包括家庭與社區、志願者組織和市場。

強制性工具，也叫指導性工具，它藉助政府的權威和強制力，對目標群體的行動進行控制和指導。政府可以選擇管制、公共企業或直接提供等手段來實現政策目標。

混合性工具結合了自願性工具和強制性工具的特徵，允許政府對非政府行為主體的決策進行不同程度的干預，但最終仍由私人作出決策，在某種程度下，這類政策工具兼備自主性和強制性的優點。主要有四種形式：信息與規勸、補貼、產權拍賣、稅收與使用者付費等。

了解了公共政策工具，我們來看一下公共政策分析的具體程序中所涉及到的主要考點和知識點。

公共政策問題的構建是公共政策過程的邏輯起點。所謂政策問題（06年名詞解釋），是指基於特定的社會問題，由政府列入政策議程並採取行動，通過公共行為希望實現或解決的問題。公共政策問題的基本特徵（05年簡答題）：關聯性、主觀性、人為性、動態性。公共政策問題主要分為分配型、管制型與再分配型三類。

公共政策問題的構建過程主要有（可能的簡答題）：

（1）以問題感知體悟問題情境。政策問題的構建有一個前提就是認識或感知問題的情境，同時要企圖發現政策問題利害關係人所共同感受到的問題情境；

（2）以問題搜索認定元問題。此階段中是以公共政策概念詮釋問題情境，使之成為政策分析家所能處理的元問題。

（3）以問題界定發現實質問題。此階段是以專業知識來判斷該問題究竟屬於哪一個政策領域。

（4）以問題陳述建立正式問題。一旦界定了實質問題，就可以進一步確立更詳細、更具體的正式問題。

公共政策議程的建立是社會問題轉化為政策問題的關鍵一步。在政治系統中存在著各種政策議程，主要有系統議程（08年名詞解釋）和正式議程。

所謂的系統議程又稱為公眾議程，是指某個社會問題已經引起社會公眾和社會團體的普遍關注，他們向政府部門提出政策訴求，要求採取措施加以解決這樣一種政策議程。從本質上來講，公眾議程是一個眾人參與的討論過程，是一個問題從與其具有特殊聯繫的群體逐漸擴展到社會普通公眾的變化過程，即一個問題引起相關群體的注意，進而引起更多人的興趣，最後受到普通公眾的關注。

正式議程又稱為政府議程，是指某些社會問題已經引起決策者的關注，他們感到有必要對之採取一定的行動，並把這些社會問題列入政策議程這樣一種政策議程。從本質上來講，政府議程是政府部門按特定程序行動的過程，在程序上表現為正式和固定，在方法上表現為比較嚴謹和精確，在內容上表現為具體和集中。

社會問題進入政策已成需要一定的觸發機制，以下就是推動社會問題加速進入政策議程的四種觸發機制（可能的簡答題）：

（1）政治領導：政治領導者是決定政策議程的一個重要因素，不管政治領導者出於何種政治優先權的考慮，還是因為對公共利益的關注，或者兩者兼而有之，他們都會密切關注公共領域的一些問題，將其公佈於眾，並提出解決方案；

（2）危機事件：某種危機事件或突發事件會使某些事情儘快提到政策議程，如煤礦事故、自然災害等；

（3）抗議活動：包括暴力事件，是使問題引起決策者重視，並使問題提到議程的又一手段；

（4）傳媒曝光：特別問題吸引了大眾傳媒的注意，通過大眾傳媒的報道與傳播，能使問題成為政策議程上的重要內容。而那些已被提到政策議程上的問題，則能引起更多的關注。

如前所述，並非所有的社會問題都能被政府列入政策議程，阻礙社會問題進入政策議程的原因（可能的簡答題）主要有以下幾種：

（1）政治原則的偏離：任何國家都有其視為立國之本的基本政治原則，堅持這些原則，是政府義不容辭的責任。因此，政策訴求一旦偏離了這些原則，政府就會通過各種方法將其排斥在政策制定的系統之外。

（2）價值體系的排斥：任何社會都有其佔主導地位的價值觀念和信仰體系，它是人們思考問題的依據和行為選擇的準則。凡是與社會主流價值規範相衝突的社會問題和政策方案，都很難進入政策議程；

（3）政府體系的排斥：如果政府體系保守，決策過程封閉，政務信息閉塞，民選代表不能代表選民的利益，那麼公眾的利益偏好與政策意願就很難被政府決策者所知道，這樣，公眾覺察的社會問題就很難進入政府議程。

（4）承受能力的不足：任何一種政策問題的提出，如果超出了決策者的承受能力，就會受到他們的排斥或迴避。儘管這種問題提出有時對社會有利，符合民眾願望和時代潮流，往往也難以進入政策議程。

構建了政策問題，我們來看下一個階段：公共政策方案的制定分析。

政府制定政策方案的組織基礎是科學完善的決策體系，它由決斷子系統、諮詢子系統、信息子系統、監控子系統和執行子系統等組成，政府制定政策方案的基本規則是全體一致原則或多數決定規則。

其中，政策方案規劃是公共政策過程中一個最重要的環節。政策問題一旦被提上議事日程，接著就進入人系研究並提出解決方案的階段，這個階段就是方案規劃階段。在這個過程中，公共權力機關針對特定的政策問題，依據一定的程序和原則確定政策目標、設計政策方案並進行優選抉擇。

政策方案規劃（05年名詞解釋）具有一些特性，主要表現為目標導向、變革導向、選擇導向、理性導向、群體導向。在政策方案規劃過程中，有兩個基本的要素，一是目標，二是方案，確定政策目標是前提，擬定政策方案是基礎，選擇優化方案是關鍵。經過評估論證最後抉擇出的政策方案，並不能立即付諸實施，它需要按照一定程序予以審查，取得合法化的地位，才能使公共政策在權社會具有約束力與權威性。這一過程就是公共政策合法化。從狹義角度來講，公共政策合法化的概念主要是從主體合法、決策程序合法、政策內容合法等內容來理解的。

此外，還有另外一個考點可能會在考試中出現：公共政策法律化的概念，政策法律化，顧名思義，就是政策向法律的轉化。具體的說，是指享有立法權的依照立法許可權和程序，把一些經過實踐檢驗的、比較成熟穩定的、能夠在較長時間裡發揮作用的公共政策上升為法律。政策法律化實際上一種立法活動，所以又稱之為政策立法。政策立法的主題主要有兩類：意識享有立法權的立法機關，二是享有委託立法權的行政機關。

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