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【2017年第3期】楊道玲丨我國電子政務發展現狀與「十三五」展望

【2017年第3期】楊道玲丨我國電子政務發展現狀與「十三五」展望

本文刊載於《電子政務》2017年第3期,轉載引用請註明。楊道玲. 電子政務發展現狀與「十三五」展望[J]. 電子政務, 2017(3).

摘要: 2016年是「十三五」建設的開局之年,也是電子政務轉型發展、實現「十三五」良好開局的關鍵之年。基於大量的數據和案例,從電子政務網路基礎設施建設、政務業務信息化應用、政府數據開放、政府大數據應用、「互聯網+」政務服務、政務新媒體、政策環境等七個方面對2016年電子政務發展情況進行了較為全面的總結和回顧,比較分析了當前電子政務發展水平及面臨的困難,並展望提出「十三五」發展的目標與重點。

關鍵詞電子政務;信息化;互聯網+;公共服務;十三五

DOI:10.16582/j.cnki.dzzw.2017.03.006

近年來,互聯網、雲計算、大數據、移動通信等信息技術以及社交媒體應用的快速發展進一步推動了電子政務發展模式創新,「十三五」是電子政務轉型發展的關鍵時期。2016年,圍繞深化「放管服」改革、政務大數據應用、「互聯網+政務服務」等重大任務推進,電子政務「十三五」開局良好。

一、「十三五」電子政務發展實現良好開局

(一)統一網路平台支撐能力進一步增強

統一的國家政務網路框架初步形成,網路覆蓋面大幅提高。近年來,中辦會同國辦加快推進國家統一內網建設。黨委內網實現中央到副省級城市以上地方黨委辦公廳業務網的互聯互通。政務外網已建成最大的統一政務網路平台,覆蓋範圍不斷延伸。截至2016年6月底,政務外網已接入中央政務部門和各省及計劃單列市相關單位130家;已連接31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團、314個地級市(地區、州、盟)和2538個縣(市、區、旗),地市級和區縣級覆蓋率分別達到94.6%和89.5%,區縣級覆蓋率與上年同期相比增長2.9個百分點,25個省(自治區、直轄市)及新疆生產建設兵團實現縣級全覆蓋;接入政務部門約14.7萬家,接入終端超過184.4萬台。2016年1-6月,用戶接入網路可用率平均為99.8%,互聯網出口可用率平均為100%,中央廣域骨幹網可用率平均為99.97%。同時,政務外網全國性業務應用不斷擴大,業務承載能力穩步提高。2016年上半年,政務外網新增新聞出版廣電總局廣播影視電子政務與電子監察全國性縱向業務應用,已有中編辦、國家發展改革委、安全監管總局和人力資源社會保障部等28個中央政務部門使用政務外網統一互聯網出口;政務外網在支撐跨部門、跨地區的國家級應用平台方面取得重要進展,依託國家電子政務外網建設的公共數據交換平台已覆蓋國家發展改革委、人民銀行、工商總局、財政部等37個中央部門節點和69個省級平台節點,交換數據量達到17億條,其中,全國信用信息共享平台已經累計歸集各類信用信息3.7億條1( 數據來源:國家電子政務外網管理中心。)。

(二)政務業務信息化覆蓋率提升明顯

在中央層面,各部門核心業務信息化覆蓋率穩步提升,並逐步實現全業務、全流程、全覆蓋。「十二五」期間,各部門加大應用系統建設力度,在繼續推進金盾、金關、金財、金稅、金審、金農等重要信息系統建設的基礎上,重點建設保障和改善民生、維護經濟社會安全、提升治國理政能力等方面的重要信息系統。在地方層面,地方各級政務部門核心業務信息化覆蓋率逐步提升,應用不斷深化,有效支撐了各地政府部門履職。統計數據顯示,截至2015年底,中央部委和省級政務部門主要業務信息化覆蓋率達到90.8%,地市級達到76.8%,縣級達到52.5%,圓滿完成了《國家電子政務「十二五」規劃》提出的各項目標,並均略有超額(參見表1)。

表1「十二五」末期政務業務信息化覆蓋率及增長率[1]

(三)政府數據開放進展順利

⒈中央出台政策為政府數據開放保駕護航

2015年8月,國務院發布《促進大數據發展行動綱要》,明確提出要立足國情和現實需要,2017年年底前形成跨部門數據資源共享共用格局,2018年年底前建成國家政府數據統一開放平台,率先在信用、交通、醫療等十幾個重要領域實現公共數據資源合理適度向社會開放。李克強總理在2016年5月9日全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上指出:「目前信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手裡,『深藏閨中』是極大浪費。」2016年7月,《國家信息化發展戰略綱要》進一步提出要構建統一規範、互聯互通、安全可控的國家數據開放體系,加強互聯網政務信息數據服務平台和便民服務平台建設,加強信息資源開發利用的頂層設計和系統規劃,完善制度體系,構築國家信息優勢;9月,國務院分別出台《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《關於加快推進「互聯網+政務服務」工作的指導意見》,政務數據開放正在成為透明政府建設和便民服務的重要內容。

⒉地方積極踐行數據開放

在中央的積極推動下,各級政府陸續啟動政府數據開放計劃,紛紛探索「開放數據」的惠民之道。目前,北京市、上海市、武漢市、無錫市、湛江市、寧波市海曙區、佛山市南海區、貴州省、青島市、浙江省等地方已經推出了數據開放平台。2015年9月23日,浙江政務服務網「數據開放」專題網站正式上線,這是浙江省級單位首次面向社會公眾集中、免費開放政府數據資源,也是國家《促進大數據發展行動綱要》發布后,全國各省份中第一個推出的政府數據統一開放平台[2]。2017年元旦前夕,貴州省法人單位、人口、空間地理、宏觀經濟四大基礎資料庫數據匯入共享平台,實現整合共建、無縫共享,貴州省成為全國第一個將四大基礎資料庫放在統一雲平台上全面共享的省份,超過7760萬條數據實現可用計算機直接讀取的互聯互通[3]。上海連續舉辦了兩屆開放數據創新應用大賽(SODA),打造匯聚政府、企業、大學和研究機構等不同背景組織機構的數據應用開放平台,旨在推動政府數據開放應用,提升數據開放價值。在2016年大賽中開放了29項專用數據,包括政府數據21項、企事業單位數據8項,涵蓋信息安全、社會治安、交通安全、環境治理、食品安全、金融安全、商圈安全等多個領域[4]。廣州市已歸集51個部門405個主題約17.6億條數據,建立企業、個人、事業單位、公共組織和政府等五類信用主體共約5.4億條數據的信用主體庫,基於廣州大數據梳理工作的成果和目錄清單的建立,廣州市正加快建立政府數據資源向社會開放常態機制,推動政府數據開放[5]。

(四)政務大數據應用方興未艾

⒈中央各部門高度重視大數據工作

國家「十三五」規劃明確提出要「實施國家大數據戰略」,要求把大數據作為基礎性戰略資源,全面實施促進大數據發展行動,加快推動數據資源共享開放和開發應用,助力產業轉型升級和社會治理創新。李克強總理在貴陽2016大數據產業峰會上指出:「大數據等新一代互聯網技術深刻改變了世界,也讓各國站在科技革命的同一起跑線上。曾屢次與世界科技革命失之交臂,今天要把握這一歷史機遇,搶佔先機,贏得未來。」2016年12月18日,工業和信息化部印發《大數據產業發展規劃(2016-2020年)》,提出促進行業大數據應用發展,推動重點行業大數據應用,促進跨行業大數據融合創新,強化社會治理和公共服務大數據應用,推動大數據與各行業領域的融合發展。目前,國家發展改革委、稅務總局、質檢總局、國家林業局等多個中央部委已經部署大數據應用相關工作。例如,依託國家信息中心,分別成立了國家發展改革委互聯網大數據分析中心、「一帶一路」大數據中心,專門承擔面向國家發展改革委、國家「一帶一路」建設工作領導小組辦公室以及其他相關政府部門的互聯網大數據分析與決策支持工作,目前已累計提交各類大數據分析報告200餘期,涉及各類數據5000億條。

⒉地方政府積極推進大數據應用

一些地方政府搶佔先機、紛紛布局,啟動大數據相關工作,地方大數據產業園區、大數據產業基金、大數據交易所紛紛成立。據不完全統計,已有廣東、上海、重慶、貴州、江蘇、江西、青海、福建、陝西等省市和瀋陽、武漢、南京、廈門、溫州、蘇州、長春等城市發布了本地區大數據產業發展的法規、指導意見、規劃、行動計劃、實施方案等政策文件。貴州省、廣州市、瀋陽市、成都市等多個地方成立了大數據局或類似管理機構(參見表2)。2016年9月26日,浙江大數據交易中心在烏鎮正式上線,該中心將充分利用國家和省委省政府對大數據發展的支持,藉助浙江省豐富的大數據資源和蓬勃的大數據產業,進一步激發數據市場活力,挖掘數據價值,培育發展大數據應用新興商業模式和新興業態。

表2地方大數據管理機構成立情況

⒊政府大數據應用市場規模不斷擴大

據貴陽大數據交易所《2016大數據交易產業白皮書》預測[6],2015年,政府大數據應用市場規模達到16億元。2016年,的大數據交易市場規模為62.12億元。隨著部委和地方各級政府的政務公開以及數據共享的持續推進,政府大數據產業逐漸成熟,預計今後的2-3年內,政府大數據應用市場規模將成倍增長,2020年政府大數據應用市場規模將達1907.5億元。

(五)「互聯網+政務服務」進入新階段

⒈政府網站服務水平不斷提高

據互聯網路信息中心(CNNIC)發布的第39次《互聯網路發展狀況統計報告》顯示,截至2016年12月,全國共有「.gov.cn」域名53546個[7]。國務院辦公廳2017年2月發布的《2016年第四次全國政府網站抽查情況的通報》顯示[8],截至2016年12月底,在隨機抽查的各地區和71個國務院部門共7535個政府網站中,總體合格率91%,其中,國務院部門(含內設、垂直管理機構)政府網站抽查合格率為97.2%,各地區政府網站抽查合格率為90.8%。在縣級以上地方政府門戶網站和國務院部門網站中,有87%在首頁顯著位置開設了國務院重要政策信息專欄,78%的網站能夠在國務院重要信息發布后24小時內進行轉載,比第三季度分別提高14和18個百分點。由網站測評機構發布的結果也顯示,政府網站管理服務水平不斷提高,社會公信力穩步提升,正在成為各級政府提升治理能力、推進「互聯網+政務服務」的重要平台。例如,國家行政學院、國家信息中心聯合編撰的《電子政務藍皮書:電子政務發展報告(2015-2016)》顯示[9],省級政府網上政務服務能力已取得了長足進步,浙江、江蘇、湖南、四川和湖北等省級政府網上政務服務能力排名前五。2016年12月24日,清華大學發布的《2016年政府網站績效評估報告》[10]認為,在省級政府網站中,有超過一半的省市處於「優秀」和「良好」層級。此外,社會科學院信息化研究中心和國脈互聯政府網站評測研究中心發布的《2016政府網站發展研究報告》顯示[11],目前政府網站呈現從網站到平台、從發布到傳播、從中央到地方、從PC到移動、從傳統到智能、從分散到集中的六大變化趨勢。

⒉「互聯網+政務服務」創新應用不斷湧現

第39次《互聯網路發展狀況統計報告》顯示[12],截至2016年12月,包括支付寶/微信城市服務,政府微信公眾號、網站、微博、手機端應用等在內的在線政務服務用戶規模達到2.39億,佔總體網民的32.7%。互聯網政務服務各平台的互聯互通及服務內容細化,大幅提升了政務服務的智慧化水平,提高了用戶生活的幸福感和滿意度。各級政府及機構加快「兩微一端」線上布局,推動互聯網政務信息公開向移動、即時、透明的方向發展。清華大學發布的《2016年「互聯網+政務服務」調查評估報告》顯示[10],在省級「互聯網+政務服務」平台中,上海、浙江和貴州處於「領先」階段。在計劃單列市和省會城市服務平台中,寧波市、福州市、廣州市、深圳市、成都市處於「領先」階段。各地積極創新基於互聯網的政務服務應用,例如,浙江省在全國率先實現了省、市、縣行政審批的「一站式」網上辦理和電子監察,率先建設全省統一的公共支付平台和政務雲計算平台,建設覆蓋省、市、縣、鄉四級政府的視聯網[13]。貴州省網上辦事大廳實現了省、市、縣、鄉、村五級網上政務服務一張網,其服務方式完備性、服務事項覆蓋性、辦事指南準確性、在線服務交互性等四個方面均走在全國前列[14]。

(六)政務新媒體矩陣逐步形成

⒈積極運用微博、微信等新媒體工具開展政務信息服務

運用新媒體是新形勢下貫徹黨的群眾路線、密切黨群關係、提升執政能力的重要方式。自2015年以來,政務新媒體實現了突飛猛進的發展,「兩微多端」已成為政務新媒體發展的趨勢,「兩微」指的是微信、微博,「多端」即是多種移動新聞客戶端。據人民日報發布的《2016年人民日報·政務指數微博影響力報告》顯示[15],截至2016年底,新浪微博平台認證的政務微博達到164522個。其中,政務機構官方微博125098個,比前一年增長9%;公務人員微博39424個,比前一年增長5%。2016年,政務微博共發博7469萬餘條,總閱讀量超過2605億次,閱讀量超過100萬的有12000多條。政務微博的總互動量也超過51億次。政務微博矩陣效應凸顯,近年來,寧夏、雲南等地通過實踐創新,形成了由各級、各職能部門政務微博組成的政務微博矩陣管理模式。騰訊發布的《2015年度全國政務新媒體報告》顯示[16],2015年政務微信公眾號數量已突破10萬,各級政府的微信公眾號應用體系已經基本形成。另據人民網新媒體智庫發布的《2016年全國政務輿情回應指數評估報告》顯示,在2016年1月至11月發生的600多起輿情案例中,41%的事件通過政務新媒體作出回應[17]。

⒉移動政務APP迅猛發展

移動互聯網應用於政府在線服務,極大地提升了便捷性、實用性以及用戶體驗,實現用戶隨時隨地享受主動的政務服務。據2016年6月14日中山大學聯合支付寶在廣州發布的《「互聯網+政務」報告(2016):移動政務的現狀與未來》顯示[18],自2015年以來,「互聯網+政務」在獲得迅猛發展,除了政府部門自建政務APP之外,依託支付寶為代表的第三方平台也成為「互聯網+政務服務」的主流。國內70個樣本城市中有69個不同程度地通過政務APP提供「互聯網+政務」服務。而依託支付寶平台提供政務服務的城市已經達到347個,覆蓋社會保障、交通、警務、民政、旅遊、稅務、氣象環保等7大類56項服務,累計服務市民超過1億人。另據艾利艾智庫(IRI)/傳媒大學互聯網信息研究院聯合發布的《中央部委辦局政務APP評估報告》顯示[19],截至2016年4月,已有至少26家中央部委辦局開通了35個APP,安卓版本成為標配,另有9成開發了IOS版本。其中,國務院直屬機構最接「網氣」,開通比例高達66.7%。

(七)政策環境進一步優化

自2015年9月以來,圍繞國家大數據、信息化、「互聯網+政務服務」、政務公開、政務信息資源共享等領域,相關政策文件密集出台,為電子政務發展提供了良好的政策環境保障。據不完全統計,截至目前,近一年內出台的直接相關政策文件至少有10個,且有4個為國務院發文,1個為兩辦聯合發文,5個為國務院辦公廳發文,不管是發文數量還是發文級別,都創下歷史新高(參見表3)。

表3近一年來國家出台的電子政務相關政策文件

二、「十三五」電子政務發展展望

(一)電子政務發展仍然任重道遠

《2016聯合國電子政務調查報告》[20]顯示,的電子政務發展指數EGDI為0.6071,排名第63位,相較於2014年調查結果上升7位(參見圖1),國際排名穩步上升,反映電子政務近年來確實取得了明顯進步,但也要看到,電子政務整體發展水平仍然不高,在全球尚處於中等偏上水平,與先行國家的差距依然十分明顯(參見表4)。另據國家行政學院發布的《2016年城市電子政務發展調查報告》顯示[21],2016年338個城市電子政務發展指數的平均值為46.59,大部分主要城市均已有了較為基礎的在線服務能力,與2015年相比,主要城市電子政務發展水平有了一定程度的提高,適應了移動互聯時代的大背景和大趨勢,取得了一定的建樹和成果,但是也存在著整體水平不高、發展不平衡的情況,尤其是「老少邊窮」等地區的城市,電子政務水平仍較為落後,亟待提升。

圖1電子政務發展水平在全球中的排名變化情況

表4全球電子政務發展指數得分及排名情況

(二)「十三五」電子政務發展的目標和重點

《「十三五」國家信息化規劃》明確了「打破信息壁壘和孤島,實現各部門業務系統互聯互通和信息跨部門跨層級共享共用,建立公共數據資源開放共享體系和面向企業和公民的一體化公共服務體系」的電子政務建設目標,提出了統籌發展電子政務,支持善治高效的國家治理體系構建的建設任務,並列出了應用基礎設施建設、數據資源共享開放、「互聯網+政務服務」等優先行動計劃,為「十三五」電子政務發展指明了目標和方向。要實現「十三五」電子政務建設目標,提升公共治理和服務信息化水平,其關鍵是要做到如下四個適應:

第一,亟需適應「創新、協調、綠色、開放、共享」的發展新理念。當前,電子政務建設存在的各自為政、重複建設問題尚未得到根本遏制,建設分散化、應用條塊化、信息割裂化、服務碎片化的現象較為突出,一直困擾電子政務多年的「老三難」(互聯互通難、信息共享難、業務協同難)問題仍然存在,已經成為制約電子政務綜合成效進一步發揮的重要障礙。「十三五」電子政務建設,應按照「五位一體」總體布局和「四個全面」戰略布局,牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念,完善頂層設計,健全涵蓋規劃、建設、應用、管理、評價的全流程五位一體的電子政務推進機制,著力解決「老三難」等突出問題和發展短板,確立一批以跨部門、跨區域、跨層級應用為代表的重大電子政務工程,強化協同共享和互聯互通,實現整合、協同、集約發展。

第二,亟需適應政府簡政放權、放管結合、優化服務的新要求。當前正值「放、管、服」三管齊下、全面深化行政體制改革、轉變政府職能的關鍵時期,信息化要主動適應改革新要求,儘快建立與政府履職相適應的發展模式,不斷提升政府治理能力現代化水平。一方面,針對簡政放權措施落實不到位、「中梗阻」現象大量存在、「最後一公里」尚未完全打通等問題,要積極運用信息化手段推動政府監管模式轉型,強化事中事後監管,建設法治政府、陽光政府;另一方面,針對當前公共產品短缺、公共服務薄弱、服務質量不高等突出問題,要充分利用信息化推動政府服務模式的轉型,積極總結推廣「一號申請、一窗受理、一網通辦」的成功經驗做法,形成方便快捷、公平普惠、優質高效的政務服務信息體系。

第三,亟需適應新一代信息技術發展的新趨勢。當前,全球信息技術創新與應用持續迅猛發展,電子政務發展所依託的技術手段正面臨重大飛躍,必須緊緊抓住新一輪信息革命的契機,大膽引入信息化新技術、新應用、新理念、新模式,推進國家治理體系和治理能力現代化。特別是雲計算、大數據技術的出現,對政府部門的行政管理和公共服務產生了深刻影響,不僅大大拓展了政府決策的信息邊界,而且創新了決策方法和服務模式,使政府決策更加科學、精準,使公共服務更加個性化、精細化。可以說,開展電子政務大數據應用,不僅十分必要,而且需求也十分迫切。「十三五」期間需要加強數據資源規劃,推動數據資源應用,強化數據資源管理,構建統一高效、互聯互通、安全可靠的國家數據資源體系和政務大數據應用體系。

第四,亟需適應國家深化開放合作、共商共建共贏的新局面。當前,對外開放戰略布局及其體制建設、推進「一帶一路」戰略、參與全球經濟治理等都離不開電子政務和信息化的支撐,充分溝通、理解、掌握相關信息,是實現對外開放、互利合作的重要基礎。要堅持「國家利益在哪裡、信息化就推進到哪裡」,圍繞「一帶一路」建設,加強網路互聯,促進信息互通,加快推動「網上絲綢之路」行動計劃,推進數字經濟、信息技術等合作,促進沿線國家和地區政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通;同時,儘快建成國家「一帶一路」資料庫,廣泛匯聚沿線國家政治、經濟、社會、文化等信息,為有關部門「一帶一路」戰略決策和企業「走出去」提供決策支持和數據支撐。

參考文獻:略。

作者簡介:

楊道玲(1979—),男,管理學博士,副研究員,國家信息中心信息化研究部電子政務研究室副處長,兼任國家信息中心「一帶一路」大數據中心主任助理,信息協會電子政務專業委員會副秘書長。研究方向:政務大數據、電子政務戰略規劃與績效管理。

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