關於深圳城市更新、舊改、棚改講幾句話

宋 丁

8月1日，深圳市住建局發布了《關於加快推進棚戶區改造工作的若干措施（徵求意見稿）》（以下簡稱《措施》）。近日來網上討論非常熱烈，畢竟自2009年深圳啟動城市更新以來，大量的更新工作是沿著舊改的方向推進的，現在突然冒出個棚改來，會不會打亂原有的更新計劃？會不會脫離幾年來舊改市場化發展的道路？

重複的討論內容我就不想多講了，這裡只想針對近日出現的一些疑惑和問題談幾句我的看法，提出來供大家參考。

第一句話：城市更新高於舊改、棚改。

城市更新是一種國際上普遍存在的城市改造現象，其概念是非常明確的，是一種將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動，是對城市中某一衰落的區域進行拆遷、改造、和建設，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質空間，使之重新發展和繁榮。

深圳近年來推動的市場化方向的舊改，是城市更新的一部分，眼下推出的棚改同樣是城市更新的一部分，這是政策化方向的，是由政府主導的，其產出主要是政策性住房，目前特彆強調只租不售的公共租賃住房。回頭看，近年來在概念上有點紊亂，更多的情況是把舊改等同於城市更新，這是不對的，城市更新是最高層面的，舊改和棚改是第二層面的，舊改是政府引導，市場主導，即企業實施，方向是市場化、商品化，棚改是政府主導，國企實施，方向是政策化、保障化、公益性。希望未來無論在政府文件中，還是在實施流程中，都採用這樣明晰的表達，避免誤導、誤解。

第二句話：就新增住房體系來講，舊改70%，棚改30%。

《措施》一出來，很多人懵了，莫非這幾年舊改中忙乎了半天、投入了大量人力、財力、物力的企業要退出舊住宅區改造，讓位於棚改嗎？我覺得是企業多慮了。《措施》講得很清楚：「深圳市範圍內使用年限在20年以上、存在住房質量安全隱患、使用功能不齊全、配套設施不完善的老舊住宅區項目應當納入棚戶區改造政策適用範圍，不再採用城市更新的方式進行改造。」（這裡的「城市更新」應該替換成「舊改」，即舊城改造）。只有符合上述條件，才可能納入棚改，這意味著，仍然會有大量的舊住宅區改造不納入棚改，留在舊改框架內。

事實上，這次推出的《措施》完全是針對去年以來國家強力推進的住房租賃市場發展戰略來的，深圳十三五計劃推出40萬套保障房，其中很大一部分是租賃房，如果沒有政策保障，大量的租賃房從何而來？現在明白了，主要就是從一部分比較破舊的老舊住宅區改造而來。因此，在舊住宅區範圍內劃出一部分納入棚改，就是順理成章的事了。關鍵是，要劃出多少？我認為比較合理的比例是三七開，30%的老舊住宅區劃為棚改，70%劃為舊改，這比較符合深圳的供需關係現實，也能夠穩定多年來已經比較成型的舊改格局。棚改的推出絕不是、也不應衝擊舊改，而應該是相輔相成，共享推進。

第三句話：棚改、舊改政策應該差異化。

既然棚改方向是政策性住房，舊改方向是商品性住房，兩者的政策存在差異就是正常的。政府首先應該在城市更新的大框架內釐清棚改和舊改的共同特徵、共同趨向和共同政策內涵，在此基礎上，針對各自的發展特徵，推出符合棚改和舊改的不同政策，比如實施主體的差異化、回遷賠付比例、針對拒簽業主的措施、改造流程、供給對象等等。

第四句話：以棚改促舊改。

坦率說，過去幾年來的老住宅區舊改走得如此艱難，離不開政策模糊的問題。既然明確了把政策化、公益性棚改作為城市更新的一個戰略方向，也可以使幾年來的市場化舊改有更加清晰的獨立的路線圖，因此，需要在總結幾年來經驗教訓的基礎上，在與棚改項目差異化發展的過程中，進一步明晰舊改的政策、策略和落地措施。政府應該儘快在城市更新的大框架之下，對棚改、舊改的差異化進行精準的政策性解讀，以穩定舊改市場，推進棚改發展，讓關乎深圳經濟社會極為重大的戰略發展基礎的城市更新工作能夠做的更加明晰、穩固、成功。

敬告：

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