奧巴馬政府與東南亞的這八年

美國當地時間1月10日，美國總統歐巴馬發表了卸任演說。還有短短數日，他的第二任總統任期就正式屆滿。這八年來，歐巴馬政府對外交往最大的變化，無疑集中在亞太地區，而這變化的一個聚焦點便是東南亞。

東南亞是一個與歐巴馬有著特殊情緣的地區，也是其任期內落實與推進美國亞太戰略的關鍵著力點。

與其前任相比，歐巴馬政府時期的美國，對東南亞經營策略發生了很大變化。這些變化背後有著多方面的因素，它的涉及層面廣且深。就效果來看，這些變化不僅對美國－東盟國家關係產生直接的影響，而且還深刻作用於地區局勢的發展。

2012年11月19日，美國總統歐巴馬抵達緬甸，成為對該國進行歷史性訪問的首位在任美國總統。圖為歐巴馬（左）與當時還是緬甸反對派領袖的全國民主聯盟主席昂山素季（右）

歐巴馬在主政之初推出的「重返」東南亞策略，是美國和東盟國家雙向互動的結果。一方面，東盟部分國家有意美國加強在地區的存在。小布希政府時期，特別是第二任期，美國對東南亞地區奉行「善意忽視」策略，但借「反恐」事務專註於安全事務。結果，美國國務卿多次缺席東盟地區論壇。

美國在地區存在感的下降，與、日本等國家在東南亞影響力的增強，形成了鮮明對比，這使東南亞部分國家心生擔憂。因而，「把美國叫回來」一再成為東盟部分國家領導人，在與美對話時常常發出的聲音。

另一方面，美國有意於維持自己在亞太地區的主導地位，而這與地區均勢的「天枰」向美國傾斜密切相關。在雙向互動下，美國的東南亞政策在經歷多年「漠視」后，轉向積極、全面參與及深度介入。時任國務卿希拉里2009年7月大聲宣布「我們回來了」，正式推出「重返」東南亞政策。

「重返」后，美國在地區的態度是異常積極的。以東盟地區論壇為例，這八年來美國國務卿不但沒有缺席過，而且還在東盟主導下的多邊框架中積极參与與深度布局。這自然與小布希政府時期大為不同。因此可以說，歐巴馬過去八年的東南亞政策，充分展示了這一時期美國的多邊主義思維。

不僅如此，與小布希專註安全事務不同，歐巴馬政府時期美國在東南亞的手段是均衡的、多樣的。從一開始，「巧實力」似乎就成為歐巴馬政府對外交往的核心指導思維。因而，這一時期，美國綜合運用政治、軍事、經濟與價值觀等手段，全面擴大美國在地區的影響力。

美國－東盟峰會機制的建立與美國駐東盟使團的設立，代表著歐巴馬時期美國在政治層面對東南亞交往的最大變化；而經濟層面，接手和全力推動跨太平洋夥伴關係協定（TPP），也構成了歐巴馬政府東南亞政策的關鍵內容。

當然，美國在「親上前線」的同時，也在推動著東南亞盟友與友好國家發揮有利於美國及其地區戰略的作用，而這也是「巧實力」與地區「再平衡」戰略落實的重要手段。

美國響應東盟部分國家「重返」東南亞，顯然並非為了東南亞國家，其在目標上純粹為了維護與鞏固地區戰略主導地位。為實現這一目標，美國一方面需要從自身的角度，實現美國在地區軟硬勢力的均衡發展，另一方面則是為「遏制」等國家在東南亞地區影響力的增強。

當地時間2016年2月15日，美國總統歐巴馬（中）在加利福尼亞州安納伯格莊園主持召開其任期內最後一屆美國與東盟領導人峰會。

因而，這與東盟國家有意美國在地區存在的初衷，也並不完全一致。在2010年前後，美國設立東盟使團與美國－東盟峰會初創，使美國與東盟獲得了一段「蜜月」期。然而，對東盟國家而言，美國在地區存在的意義，是平衡等國家在地區日漸擴大的影響力，並非希望美國在地區形成「一家獨大」。

因此，一旦美國在地區的影響力威脅到東盟在地區多邊框架中的主導地位，或形成對東盟的「綁架」，一旦中美大國博弈的烈度，使東盟國家在安全上感受到威脅，美國在地區的存在就遠離了東盟國家的初衷。

因而，在人權、干涉內政等偶發因素作用下，東盟部分成員國與美國的關係出現了明顯的不睦。這種不睦在深層次上促使東盟的大國外交再度出現回調，而實現地區事務中大國的均衡與維持自身的「駕駛員」角色，則構成了東盟大國外交的重要準則。

儘管如此，歐巴馬這八年在東南亞的成績依舊是滿滿的，實現了絕大多數的預期目標。其中最重要的，莫過於美國與東盟雙邊對話機制的建立，及美國在地區影響力的均衡發展。

當然，負面效應也是有的，例如人權方面的歧見及在地區觸發中美角逐烈度的加強。這讓東盟國家不得不重新調整大國外交，也使面臨著更加複雜的周邊環境。如今，歐巴馬已然說了「再見」，美國在川普主政下可能會對東南亞政策有所調整，但卻難以輕言「漠視」。

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編輯：Sandy.W

文章來源：新加坡《聯合早報》

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