范恆山：中國區域經濟發展呈現八大特點

作者簡介：范恆山，男，國家發展和改革委員會副秘書長，區域經濟50人論壇成員。

近幾年來，國內外形勢發生了深刻的變化，受外部環境、基礎條件、發展階段、主觀努力等多重因素的影響，區域發展出現一些新情況、新特點。認識、把握這些情況和特點，對明晰促進區域協調發展的基本思路、針對存在問題精準施策，十分必要，值得各方面深入觀察與研究。概括地說，有如下八個方面的新情況與新特點：

1.地區經濟超越傳統區域板塊，呈多維分化狀態

在國民經濟總體上體現出緩中趨穩、穩中向好發展態勢時，地區經濟分化的跡象日益明顯。這種分化既體現在四大區域板塊之間，也體現在各大區域板塊內部，還打破了四大板塊的限制，呈現出南北差異的特點。這意味著地區分化具有普遍性、超傳統性的特徵，同時也意味著地區間經濟發展差距有擴大發展的趨勢。這種分化反映了在整體經濟轉型環境下，各地區從思想管理到發展方式、經濟結構等的現實適應能力和未來發展潛力之間的差異。這種分化狀態既對區域政策的制定，也對區域板塊的劃分帶來了挑戰，不但要求細化區域政策指導的空間板塊，而且要求對目前分屬於不同區域板塊的地區基於發展現狀與潛力做更精準的甄別，從而實施更有針對性的對策。

2.城鎮化發展成為影響區域發展的一個關鍵因素

近些年來，在國家新型城鎮化戰略的推動下，城鎮化進程明顯提速。2016年底，戶籍人口城鎮化率、常住人口城鎮化率分別為 41.2%、57.35%，比 2012 年底各提高 5.9 個和 4.75 個百分點。全國城市人口密度從 2012 年的每平方公里2307人提高到2015年末的2399人。城鎮化對區域協調發展的促進，一是來自城市對農村的輻射帶動作用和農村對城市的吸附與鏈接效應；二是來自農村人口向城市的轉移，這得益於因農民的減少而使農村人口單位佔有生產資料份額的提高和逆城鎮化現象帶來的城鎮資源向農村的轉移，而逆城鎮化現象既包括城鎮居民到農村居住創業，也包括城鎮務工人員返鄉辦廠興業。2012年以來，城鄉居民人均可支配收入比不斷降低的狀況和農民工就地、就近就業人數快速增長的狀況都一定程度地反映了這一點。在城鎮化發展中，小城鎮特別是特色小城鎮的發展建設成為促進城鄉區域發展的一個有效途徑。小城鎮亦城亦鄉、城鄉一體，其特色產業直接源自「三農」，且限制少、門檻矮，進入成本低，是推動農村人口向城市轉移並有序市民化的介體與驛站，直接促進著區域協調的發展進程。

3.新資源、新環境條件下，地區經濟能夠脫離既有基礎重造而實現後來居先

在結構調整、動力轉換的環境下，在科技創新、組織形式創新等日新月異的形勢下，通過搶抓機遇，充分利用一體化的市場、開放的經濟、共享的新型技術平台等，藉助移植、承接、積聚、創新等手段，可以超越原有的經濟結構而培育形成新經濟、新動態，而這使一些落後地區能夠有效擺脫傳統產業結構的羈絆，搶佔新經濟、新動能，培育、構建制高點，實現後來居先。近些年來，湖北、安徽、江西、重慶、貴州等中西部地區，積極吸納、移植高端生產要素和先進分享技術，實現了新經濟、新動能的橫向轉移和「無中生有」，新型經濟形態或產業的發展與東部發達地區基本上處於同一發展水平。

4.要素流動越來越倚重於區域的綜合品質或綜合環境

從以往情況看，要素流動既依附一個地區的綜合環境，也看重其某種特殊的比較優勢。隨著經濟社會發展，尤其是在此基礎上由主要追求財富向追求幸福的逐步轉變，要素的流動不僅看重地區的經濟狀況，而且看重地區的社會、文化、安全、生態等的狀況。一個值得重視的情況是，人口、人才的流動越來越重視地區的舒適感。例如，一些地區的空氣質量和氣溫水平成為人才流動或選擇工作的一個十分重要的考量。

5.在區域聯動不斷增強的態勢中，隱性競爭日趨激烈

適應經濟全球化、區域一體化等的要求和實現優勢互補、排憂解難及在更大範圍內配置資源要素的需要，各種形式的地區合作廣泛展開，區際間各行政區政府的聯動日益增強，一體化進程逐步推進。但受發展理念、既有利益、攀比模仿心理及政績考核體系、一刀切管理方式等的影響，各地區發展戰略思路、規劃基本趨同，導致了地區經濟結構的同質同狀，因而也帶來了地區封鎖、市場分割和不合理競爭。值得注意的是，當前地區間的不合理競爭更多地採用了准入標準、技術規定等手段，體現為做強做大本地特色經濟等方式，隱蔽性很強，難以從外部進行約束。不合理的隱性競爭的加劇；嚴重阻礙了區域經濟的協調協同發展。

6.支撐區域發展的功能平台得到廣泛運用但作用弱化

重要功能平台承擔著推進改革開放和現代化建設重大事項試驗示範的特殊使命，具有較強的輻射帶動作用，因而是促進區域協調發展的重要支撐。過去許多年來，新區、經濟區、綜合實驗區、經濟合作區等成為實施區域發展戰略與政策的重要抓手，有力地推動區域經濟增長極的培育、區域一體化的發展，也促進了區域協同協調發展路徑的有益探索。近幾年，自貿區等新型功能平台陸續建立。總體上看，各地區運用功能平台的意識很強，功能平台的形式也日益多樣，功能平台仍然是各地積極爭取或自主打造的一種戰略資源和稀缺要素。但是，現實也表明，功能平台的作用在降低。從客觀上說，隨著改革的向前推進、一體化制度的逐步建立，功能平台所擁有的特殊探索空間不斷縮小，與面上的政策落差逐漸拉平，政策與改革紅利不再豐厚，但更重要的是主觀努力不足，一些地方往往依靠功能平台裝門面、避矛盾、展形象，有些地方則把功能平台辦成了一個普通的開發基地。總體上看，當前一些功能平台同質同構嚴重，試驗探索功能薄弱，已經喪失了其本質特色和核心功能，難以形成有價值可推廣的經驗，亟待調整轉型。

7.認識偏差導致某些調控政策在區域指導中出現「一刀切」

這些年來國家宏觀調控政策發展完善的一個重要成就，是確立了分類指導、因區制策的區域調控原則。黨的十八大以來，中央高度重視促進區域協調發展，進一步加大了對貧困地區、特殊困難地區等的政策支持和其他形式幫扶的力度，並提出要縮小區域政策單元，以提高區域政策的精準性。但在實際工作中，存在著把維護市場公平競爭與強化對特殊地區支持對立起來的認識。在「維護市場統一」「保護公平競爭」的名義下，某些部門出台的調控政策忽視困難地區的特殊情況和試驗園區的特殊需求，與總體層面體現為「一個樣」「一般齊」。這種實質上的「一刀切」政策，直接影響了區域協調發展特別是落後地區的加快發展，也影響了一些重要改革事項的先行探索與試驗。

8.促進區域協調發展的制度建設陸續展開但缺乏系統配套

過去一些年來，圍繞促進區域協調發展，國家制定實施了一系列重大區域規劃和政策，各有側重、分類指導的區域政策體系基本形成。在這個基礎上，體制性機制性探索著手進行，生態保護補償機制、糧食主產區與主銷區利益補償機制、能源礦產等資源轉出地和轉入地利益平衡機制、碳排放權排污權水權等資源權屬交易機制等的建設都已在重點區域、流域進行試點。這是一個重大進步，促進區域協調發展，歸根結底要建立長效機制。但總的來看，這種探索在仍然處於起步階段，具有淺層次和碎片狀的色彩，在補償主體、補償標準、補償方式及相關價格改革等配套條件方面都存在著問題，需要深入研究探索。目前促進區域協調發展在整體層面和重點領域都缺乏有效的法律法規支撐，區際利益平衡機制建設相對滯后，較為完整的制度體系還沒有有效建立起來。

（文章節選自《區域經濟評論》第3期【區域經濟50人論壇專題】——區域發展：新形勢·新思路·新舉措（14篇），整理 齊雙）