【推薦】程誠：奧巴馬政府「電力非洲倡議」的前世今生

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作者程誠系人民大學重陽金融研究院副研究員；潘文悅系人大重陽實習生。本文刊於《海外投資與出口信貸》2017年第3期，原標題為《歐巴馬政府「電力非洲倡議」簡析》。

在二戰後形成的國際援助體系中，美國不但一直保有世界最大的雙邊援助規模，而且通過投票權（注資比例）控制著世界銀行、美洲國家開發銀行、非洲開發銀行和亞洲開發銀行等主要國際發展機構。通過規模龐大的援助計劃，美國與發展家建立起了制度化的「援助國—受援國關係」，進而在受援國的經濟、政治、民生、軍事安全等各個領域都施加著強大的影響。然而，正如《援助的死亡》一書所描述的，撒哈拉以南非洲國家（以下簡稱「撒南非洲」）六十多年來獲得了總額超過一萬億美元的援助資金，在全球各地區當中比例最高，這些接受援助的國家卻不僅「沒有產生東亞地區（那樣的）的經濟增長，而且還形成了對西方援助的制度性依賴。」

蘇聯解體后，由於非洲喪失了遏制共產主義擴張前線的戰略價值，美國對非援助額出現了顯著下降。相反，法國從九十年代中後期開始憑藉對廣大法語非洲國家的傳統影響力和積極的投資政策，逐漸建立了經濟優勢，曾一度佔據非洲市場高達21%的份額，同時期美國僅為7.7%。進入21世紀后，美國在非洲的地位還遭遇了的衝擊。非洲市場是工程承包企業僅次於亞洲的、最為重要的海外市場，來自的基建資金在2007至2012年間增長了三倍，2012年時約佔全非洲基建融資總額的一半；對非直接投資也開始快速增長，2009-2012四年間年均增長20.5%，投資流量由14.4億美元增至25.2億美元。2009年，取代美國成為非洲最大的貿易夥伴，而且近幾年來進一步拉大了和後者的距離。2014年李克強總理訪問非盟時曾經宣布，預計到2020年，與非洲的年度雙邊貿易額將達到4000億美元，對非洲直接投資存量將提高到1000億美元。

為了應對來自法國和的投資挑戰，美國進行過兩次主要的對非政策調整：2000年，柯林頓政府通過《非洲增長與機會法案》（African Growthand Opportunity Act，簡稱AGOA）；2007年，小布希政府在吉布地設立了新的美軍非洲司令部，並提出了「非洲基礎設施計劃」（African Infrastructure Plan，簡稱AIP）。但兩項政策的效果都不顯著：一方面沒有扭轉美國對非經濟影響力減弱的態勢；另一方面忽視了對基礎設施和生產領域的投入。美軍非洲司令部的建立雖然有利於維護美國在非洲的政治安全利益，但同樣導致了其對非政策的「軍事化」，美國急需新的政策手段來維繫自己在非洲的經濟影響。

長期以來，非洲的經濟和社會發展受到基礎設施匱乏與公共服務水平低下的嚴重限制，而電力無疑是最為稀缺的基礎設施資源。據世行和非洲開發銀行測算，總人口達到11億的48個撒南非洲國家在2013年的總發電量竟然與人口僅為四千七百多萬的西班牙基本持平。國際貨幣基金組織在2014年發布的《撒哈拉以南非洲地區經濟展望》中也將基礎設施問題獨立成篇，並且明確指出電力基建的缺乏是最大的基建赤字。電力基建的技術要求高，資金投入大，但是一旦併網（投產）即可以產生穩定的收入流，投資回報不僅有保障，而且還款周期相對較短。其中的跨國電力基建項目還可以帶動本國的裝備製造業和安裝、維護等高端服務業的出口，因而得到了各國政府和國際承包商的廣泛關注。美國等發達國家的私人投資者為了保證盈利，傾向於採取如「建設－運營－移交」（Build-Operate-Transfer，以下簡稱BOT）等PPPs模式來介入電力基礎設施開發、建設、運營的全過程，該模式已經佔據了他們利潤的一半以上，且這一比例仍在上升當中。正是在上述兩個背景之下，「電力非洲倡議」應運而生。

2012年6月，第二屆任期伊始歐巴馬政府即出台了美國首個《撒哈拉以南非洲戰略》。次年6月，歐巴馬在南非開普敦公布了「電力非洲倡議」（Power Africa Initiative），並以此為美國對非新戰略的經濟核心。「電力非洲倡議」宣布美國政府的12個相關部門將在五年內為撒南非洲地區的電力基礎設施提供總額為70億美金的官方資金支持，爭取以此動員超過90億美金的私人投資，最終為該地區增加10000兆瓦（百萬瓦特）以風電、地熱等清潔可再生能源為主的新增發電裝機容量，從而使現有的2000萬擁有電力接入服務的非洲家庭和小商戶數量翻一番。六個宣布參加首期「電力非洲倡議」的「重點國家」分別是西非的迦納、賴比瑞亞、奈及利亞，與東非的坦尚尼亞、衣索比亞和肯亞。在2014年的第一屆美非領導人峰會上，歐巴馬又宣布將該倡議原來的目標翻三倍，即幫助撒南地區新增30000兆瓦裝機容量和6000萬電力服務接入量，並且每年向該地區提供3億美元的援助。

作為一項由美國政府主導的發展倡議，「電力非洲倡議」不僅藉助美國政府的官方資源，而且與受援國政府及私營企業、發展援助機構和社會組織等130多個單位結成了合作夥伴。事實上，廣泛的合作夥伴關係是「電力非洲倡議」的核心。籌措資金時，倡議也打破了對官方資金的傳統依賴，具體來說，官方資金和私人資金之間是一種「槓桿」（Leverage）關係——官方資金並非作為財政援助或貸款直接投入到非洲電力項目建設中去，而是一部分作為能力建設和技術援助來支持非洲各國政府對其整個電力系統進行以私有化為主要內容的體制機制改革，另外一部分則作為貸款擔保、進出口保險和投資風險保險提供給美國企業，以此來鼓勵他們大膽投資，進入非洲電力基礎設施建設和運營領域。

「發電」（Generation）、「接入」（Connections）和「激發電力部門的潛力」（Unlocking Energy Sector Potential）是倡議的三大目標，同時也是三大戰略支柱。在發電方面，「電力非洲倡議」一方面致力於提高現有發電設施的效率，改造、更新各國舊的發電廠；另一方面推動新的清潔能源交易，如幫助處於籌備階段的清潔能源項目提高可融資性（bank ability）、通過美國國際開發署下的開發信貸局（Development Credit Authority，DCA）提供債務和信用改善工具、提出美非清潔能源融資倡議（the US-Africa CleanEnergy Finance Initiative，ACEF）等。在新增居民和商業用電的服務接入量方面，倡議認為，針對人口密集的城鎮和居民分散的鄉村應當採取不同的電氣化方案，併網和離網兩種方法雙管齊下。具體來說，就是在城區推進大規模電網項目，增加3500-4000萬的中央電網接入量，而在農村地區和偏遠地區通過離網和小規模的方式增加2500-3000萬接入量，如屋頂太陽能裝置和微型電網。

動輒十數年、乃至數十年的運營往往包含著較大的風險，這對所在國政府的管理能力和法制體系皆有著較高的要求，因此，美國還強調所在國政府的「能力建設」（capacity building）。美國和首批六個「電力非洲倡議」參與國政府在簽訂對私人投資開放電力領域的協議之外，還要求他們承諾接受美國的指導來進行電力系統的體制改革，並且在受援國的政府機構和公共事業部門中安排具有專業知識和豐富管理經驗的專家與當地政府的官員一起工作。為了吸引和規範投資，美國商務部商業法發展項目（Commercial Law Development Program，CLDP）在「電力非洲倡議」和非洲發展銀行「非洲法律援助能力」（African Legal Support Facility，ALSF）的支持下發布了名為「理解能源項目金融」的第二版指南，與第一版「理解能源購買協議」一起為投資者提供指導。倡議還發布了一款線上應用「電力非洲追蹤器」（Power Africa Tracking Tool，PATT），該應用可以顯示整個非洲電力部門的發展情況和交易記錄。此外，通過推動跨境電力貿易和電力網建設，「電力非洲倡議」還促進了非洲國家內部的整合與撒南非洲的區域整合。

三、「電力非洲倡議」的效果

有了官方資本的支持和保障，來自歐美日發達國家的私人資本開始大規模進入之前被長期忽視的撒哈拉以南非洲市場，尤其是電力領域投資的熱潮很快興起。至2014年7月，原計劃吸收90億美元私人投資的目標已經實現了78%的實際資金到位率，並吸引了近200億美元的私人投資承諾。通用電器、西比安太陽能、雷克雅未克地熱集團、西爾斯控股和黑石集團等美歐電力巨頭和投資集團都紛紛加入，以至於蘭德公司在一份對比中美在非洲經濟活動的研究報告中稱之為「在規模經濟意義上美國第一次實質性地進入了非洲的基礎設施領域」。截至2016年，「電力非洲倡議」的各方合作夥伴已經投入超過520億美元的資金，其中私營部門超過400億美元，其他國家政府和多邊行為主體超過120億美元。倡議已經幫助預期可產生4600兆瓦電力的私營企業交易完成資金結算，同時還支持了能增加250萬家庭和商戶接入量的離網項目，這也意味著，超過1000萬人能夠使用電力。

2016年1月，歐巴馬政府公布了「電力非洲路線圖」（Power Africa Road map），制定了到2030年前完成既定目標的戰略規劃。最終，2016年2月，《電力非洲法案》（The Electrify Africa Act of 2015）在美國國會獲得通過並經過歐巴馬總統簽署生效，標誌著該倡議經歷了三年之後終於完成了立法化，正式成為美國的一項長期外交政策。「電力非洲倡議」獲得了美國實業界的強力支持，也得到了多數參與倡議的受援國的肯定，更加難能可貴的是還在美國國會內建立了跨越兩黨的共識。可見美國外交和經濟決策層賦予了「電力非洲倡議」美國對非戰略基石性的作用。自此，《電力非洲法案》和《非洲增長與機會公約》一起，成為美國對非經濟戰略的兩大支柱。

雖然如此，電力非洲倡議仍然面臨著一些挑戰。從自身設計來看，電力非洲倡議提倡清潔能源和非併網式供電，這固然有助於保護環境和回應分散的用電需求，但新能源的單位生產成本不僅高於傳統能源，而且容易面臨供電不穩定的問題（如風能和太陽能的季節性波動）；而對於分散式發電方案來說，分散的發電設備需要大量具備較高的技術水平的專業維護人員，這恰恰是撒南非洲所欠缺的。根據知名智庫全球發展中心專家的田野調查，僅「電力非洲倡議」的五個參與國家（衣索比亞除外）就有8-47%不等的未接入電力家庭實際上生活在電網覆蓋範圍內，總計約9500萬人口，而限制這些家庭接入電網的兩個主要因素就是穩定的發電能力和變電（增壓和降壓）設備的不足。可見，不併網分散式發電方案和可再生能源在電力非洲倡議中享有重視程度並非來自現實需求，而是美國希望利用自己的技術優勢排擠新興市場國家的野心。除了自身的不足外，該倡議還面臨著巨大的外部挑戰：首先，近年來原材料價格的下降直接降低了多數非洲資源出口國的財政收入，危及了這些國家的經濟穩定；其次，電力補貼問題是非洲發展的頑疾之一，政府提供的大量補貼使得電費定價遠遠低於成本，嚴重影響力電力行業的健康發展和私人資本的投資興趣；再次，在宏觀經濟風險和財政困難的背景下，非洲國家的政府不願意或沒有能力為私人投資提供直接的保障，因而大額投資的風險難以根除；最後，以恐怖主義和極端主義思潮為代表的非傳統安全威脅也給電力非洲倡議的實施蒙上了一層陰影。

圖：「電力非洲倡議」中迦納、肯亞、賴比瑞亞、奈及利亞和坦尚尼亞五國「電力入戶接入率和全國平均電網覆蓋率對比」

總體來看，歐巴馬政府「電力非洲倡議」的出台意味著美國對非戰略在多個層次上的政策調整。在思想上，改變對非洲積貧積弱、投資風險高昂的刻板印象；在戰略上，調整在非洲市場與世界各國都展開競爭的單邊主義立場，轉而加強與傳統西方盟友的合作；在具體政策上，改變傳統上對官方發展援助的依賴，轉而靈活地以官方和非官方資金共同為美國開發非洲市場服務；在遠景規劃上，利用「電力非洲倡議」對私有化改革的強制要求和美國強大的能力建設援助來改造非洲國家的電力系統，促進西方私人企業進入並且控制非洲電力領域，進而從根本上排斥等新興競爭對手的進入。這一政策調整的最終目的在於「美國絕不會放棄對這一崛起大陸的領導地位」。雖然從目前來看，「電力非洲倡議」是否能夠抑制在非洲的影響力現在尚未可知，但是其所體現出來的美國整合公私資源、聯合傳統盟友以在非洲應對競爭的潛在戰略意圖卻需要我們保持注意。

人民大學重陽金融研究院（人大重陽）成立於2013年1月19日，是重陽集團董事長裘國根先生向母校捐款2億元並設立教育基金運營的主要資助項目。

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