解碼英國數字政府轉型之路，四大創新經驗及未來挑戰

劉瓊 騰訊研究院高級研究員

王宇 騰訊研究院助理研究員

聯合國經濟和社會事務部《2016聯合國電子政務調查報告》顯示，英國電子參與指數和在線服務指數居193個成員國之首。這很大程度上要歸功於其始於2012年「英國政府數字戰略」近幾年的踐行。2017是該戰略發布的第6年，也是英國啟動「全政府」的新一輪轉型戰略的一年。從政府默認數字化、向單一平台（GOV.UK）遷移、政府即平台到新提出的「全政府」，英國數字政府轉型之路並非一帆風順，取得顯著成績的同時也衍生出一些新挑戰。而這些對正在大力建設的「統一政務服務平台」，都是有效的學習和借鑒樣板。

2008年以來，英國經濟發展遲緩、政府預算持續赤字。與此同時，公務員制度固化導致政府公共服務發展水平遠低於公眾預期。在財政收入不能有效增加的條件下，公共服務如何提升成為擺在英國政府面前的一道難題。2012年11月，英國政府推出「英國政府數字戰略」（The Government Digital Strategy,以下簡稱「數字政府戰略」），希望藉由數字戰略降低政府運行成本，並打造一個高效便捷、人性化且強互動的數字政府。此時的英國，電子政務水平居世界第三。

「數字政府戰略」共包含16項分計劃，由內閣辦公室（Cabinet Office）牽頭，並下設數字服務小組（Government Digital Service，以下簡稱GDS）負責具體事務，稅務海關總署（Her Majesty's Revenue and Customs）、交通運輸部（Department for Transport）、勞動和養老金部(Department for Work and Pensions)、司法部（Ministry of Justice）等16個部門參與落實執行。

表 1 英國數字政府戰略參與部門

2012-2016年期間，在GDS支持下，英國政府各部門先後共投入4.36億英鎊，開展了諸如轉向單一平台GOV.UK、數據開放、打造數字化示範服務、啟動「政府即平台」計劃等大量工作，取得顯著成效。

1. 政府數字服務普及率穩步提高

早在2012年，其調查部門2CV對英國成年人抽樣訪談調查發現，當時英國公眾對政府在線服務尚未完全接納：有82%的英國成年人經常或偶爾訪問互聯網，77%的英國成年人每天至少訪問一次互聯網，50%以上的成年人會在線使用網上銀行、購物、搜索引擎、郵件等服務；但僅有46%的受訪者在線使用過政府服務，8%的受訪者在線訪問過政府信息，如果將那些沒有條件使用互聯網的人群納入進來，比例可能更低。

經過5年發展，英國公眾對政府數字服務的認知和使用習慣都取得了長足進步。2016年，英國成年人中使用互聯網與政府進行互動的比例達到53%，比2008年提升13個百分點；獲取信息的比例提高至42%；在互聯網上提交填寫好的表格提升最快，達到34%，比2008年提高18個百分點。但整體來看，政府數字服務的使用比例相比在線購物（78%）還有較大差距。

2. GOV.UK作為統一平台成效顯著

2012年10月開始，英國政府著力用GOV.UK替換「超級網站」Directgov和Businesslink.gov.uk作為政府在網路上的單一域名和所有中央政府部門、相關機構和非政府組織等的信息發布和事務辦理服務的唯一平台。2014年12月，25個中央部門、374個部門下屬相關機構和非政府組織均已完成向GOV.UK的遷移。

GOV.UK的搭建，統一了英國政府部門信息和服務的入口，不僅方便了用戶，激發後者使用數字服務的積極性，同時也提高了各部門的效率。據英國政府2015年1季度統計數據，GOV.UK網站平均每周訪問者在1200萬人左右，高峰時期可達到1360萬訪問者和2120萬次訪問量 ，周訪問量占當時英國常住人口總量的21.0%。

高訪問量要得益於網站的易操作性。相比之前的Directgov和Businesslink.gov.uk，GOV.UK網站的易操作性和訪問效率都有明顯改進。經調查，93%的用戶認為GOV.UK非常或者比較易於操作，而DirectGov和Businesslink.gov.uk的這一數字只有75%；在搜索信息時，Directgov和Businesslink.gov.uk需要120秒，GOV.UK則快了1/3,平均需要80秒。

3. 在線服務指數名列全球第一

2012年，英國尚有超過300個事務性服務沒有可用的在線服務渠道，或者有在線服務渠道，但許多用戶仍然選擇線下辦理事務。據統計，每年有超過2.5億筆交易仍在通過郵政、電話、面對面等線下渠道進行，帶來大量的政府服務成本。

近年來，GDS依照默認數字服務標準，端對端地幫助各部門重新設計了25項最重要且使用頻率最高的公共服務。截止2015年3月，已有20個示範服務投入使用。

英國電子政務從簡單的信息公開，提供基本互動（如填寫電子表格等），到具備完整的在線辦理能力（如申請和處理納稅申報、社會福利、護照辦理等），發展成對公共領域在線辦理與公共服務供給的更為深度的轉型與改革。《2016聯合國電子政務調查報告》顯示，英國電子政務發展指數位列聯合國成員國的榜首。

表 2 英國重新設計的25項服務

4. 數據開放生態系統初成

2010年，英國開放數據平台data.gov.uk正式上線。2012年英國內閣辦公室與財政部發布《開放數據白皮書：釋放潛能》，要求政府部門必須以機器可讀形式來發布數據。目前，data.gov.uk已經發布了42150個開放數據集，涵蓋環境、社會、健康、教育、商業和經濟、司法等各個領域；另外，data.gov.uk還向用戶提供了412個Apps；數據開放格式也充分考慮到不同用戶需求，具有HTML、CSV、WMS 、WCS、XLS 、WFS 等6種數據格式。此外，政府還會依據數字默認服務標準提供高質量的應用程序介面（API），在部門中進行集成服務，並將這些提供給第三方組織，通過這種方式將政府的數據順暢地傳遞到企業和非營利組織手上。例如HMRC的API，使會計師和軟體提供商能夠整合申請繳稅、公司帳戶等的詳細信息，企業只需要提供一次信息，相較以前節省了大量時間和交易成本。

政府開放數據不僅便於公眾了解政府政務、監督政府工作，英國政府也希望數據開放能推動本國企業創新發展。為此，英國政府於2012年12月，出資1000萬英鎊支持建立了世界上首個開放數據研究所ODI（The Open Data Institute），也是第一個幫助企業改革、研發並探索開放數據機會的一個機構。數字政府戰略分項計劃16「開放政府數據和事務辦理服務」也專門指出要開放數據和事務辦理服務給第三方，幫助後者創新自有服務。從2012年至今，ODI已幫助超過12個團隊，創造了百萬英鎊的營收，在發展數字服務、建設智慧城市方面扮演著重要角色。據預測，至2017年底，英國50％的物聯網方案，將由創業三年內的初創公司推出。

5. 成本節約成效初顯

節約成本是數字政府戰略推出的最初動力。《數字效率報告（Digital Efficiency Report）》曾指出，線上服務的平均成本比電話服務的成本低約20倍，比郵政服務成本低約30倍，比面對面服務低約50倍。英國國家審計署（National Audit Office）2017發布的報告顯示，2011-2016年5年期間，GDS部門共節省13億英鎊的IT支出。其中，22個有數據的示範服務中，有12個服務實現了正收益。

英國數字政府戰略落地實施的這幾年，積累了一些經驗，除了統一標準、頂層設計等具有普遍認知的外，還有一些創新做法值得思考和借鑒：

1. 將數字素養的提升放在轉型的首要位置

作為一把手工程，部門領導人的數字素養對於部門的數字能力有重要影響。英國政府將提升各部門領導人的數字素養作為提升部門數字能力的一條重要途徑，對前者進行數字培訓，提升其數字技能，培養數字化思維；GDS還下設了招聘中心幫助各部門組建長期穩定的數字團隊，2014年共幫助招聘了100多名技術和數字化專家，擔任各部門的領導職務。例如勞動和養老金部的數字架構主管、司法部的數字和變革總監、稅務海關總署的IT項目設計主管及內閣辦公室的首席數字官等。

此外，GDS還搭建了10個社區，為數字服務管理人員提供一個互相交流的平台，他們可以在平台上探討共同面對的問題或是最佳做法。這種非正式網路將不同部門間數字領導人和管理者連接起來，就數字服務相關問題進行探討並達成共識，間接上促進了各部門領導人數字素養的提升。GDS還於2016年9月宣布，將接管由就業保障局發起的數字學院，計劃每年培訓3000名公務員。

對於部門數字素養的提升，數字政府戰略的分計劃3、4、8和14都提出了具體措施。例如計劃8，採取鼓勵、審查和監督措施，增強政府部門提高數字能力、發展數字服務的意識，並分享成功的案例，展示數字化帶來的效果。計劃14則鼓勵各部門將數字能力廣泛應用於政民互動、輔助決策中。

2. 對「政府即平台」理念的執行

「政府即平台」並不是一個新概念，奧萊利傳媒有限公司創始人蒂姆·奧萊利是目前公認的創造這一辭彙的第一人。他認為蘋果平台模式可以成為以平台為基礎的公共服務模式的樣本。即政府提供核心基礎設施，第三方在此基礎上開發附加應用。

2015年3月，英國政府啟動「政府即平台」計劃，採取跨部門模式提供公共服務，推動以平台為基礎的政府。內閣辦公室與各部門協商，牽頭制定和提供一系列通用的跨政府部門技術平台，範圍覆蓋數據開放、數據洞察、身份認證、支付、雲服務、事務辦理等，以支持新一代默認數字服務。其中，數據洞察平台能夠綜合分析、網路操作和財務信息等一系列數據為領導人提供高水平的績效報告，還可以為數字服務經理開展服務提供更多數據；身份認證平台可以保證用戶在隱私受保護的前提下更快更安全的使用不同網站的在線服務，無需再去一一註冊，極大簡化了用戶網上辦理服務的流程。截至目前，已有95萬個個人賬戶通過認證 。GDS還擁有一個世界級的用戶實驗室，可供所有部門進行使用，政策團隊可以在實驗室內測試如何改進政策制定，幫助政府理解公眾需求和行為，找出可以改良之處。

通用技術平台的建立為發展默認數字服務奠定基礎，統一建設、共同使用也避免了技術平台不銜接的問題，降低了因不同部門重複分散建設的成本。

3. 注重第三方力量的參與

公共服務社會化趨勢日益明顯。為鼓勵更多第三方力量參與到數字政府戰略的落地中，分計劃10提出改進招標過程，降低企業的進入門檻。更重要的是，英國政府將開放合作的理念，踐行在各個環節中。例如，積極開放API，將企業和第三方的平台成為政府網站的延伸和擴展。GOV.UK的FCO旅行諮詢頁面提供了一個API，可以將旅行公司、一般諮詢網站和GOV.UK相關聯，用戶通過旅行公司和一般諮詢網站就可以查詢FCO旅行諮詢頁面的相關信息。不僅如此，內閣辦公室搭建的政務雲平台，是一個開放平台，吸引供應商不斷加入到數字市場，現如今數字市場上的供應商總數已達到1852家（87％為中小企業），可以為用戶提供19,966項服務。截至2015年3月23日，政務雲（G-Cloud）的銷售額為5.16億英鎊 。

4. 數字服務小組GDS在組織上保障戰略的落地執行

英國政府數字戰略之所以能落地執行，很大一部分功勞要歸功於內閣辦公室專設的團隊——數字服務小組GDS。這5年，GDS作為一個重要角色推動了數字技術在英國政府中的發展，使得數據和技術對於政府轉型的重要性得以被英國廣泛接受。

GDS創建於2011年，在內閣辦公室的領導下對政府數字渠道的建設全面負責，具體負責制定默認數字服務標準，開發、運營統一的通用技術平台和門戶網站GOV.UK，協助支持其他部門提高數字能力，為部門管理層提供數字培訓，搭建數字技能共享平台，幫助沒有條件接觸數字化的公眾提供輔助數字支持，督促各部門按時發布部門數字戰略及戰略實施成效等等。

是的，英國數字化政府轉型並沒有完成，仍然面臨諸多遺留問題和衍生挑戰待解決，有很多也是正在或將要面臨的。

1）技術和轉型的關係並沒有得到充分且廣泛認識。即使在互聯網普及率超過90%的英國，各部門對政府數字化轉型的理解同樣面臨不統一的理解。直接導致戰略在確定範圍和績效管理時遭遇挑戰，這也是數字化轉型在各部門取得不同進展的重要原因。

2）普遍困擾各國的歷史遺留資產問題。這是各國在數字化轉型中不可避免的難題。英國數字政府戰略做出了重新設計服務並將其推向互聯網的承諾，但就各部門如何處理歷史的IT資產並沒有給出明確的指導意見。

3）是更省錢還是更花錢，難評估？數字政府戰略發布前，英國曾嚴密測算過，實施數字戰略每年可為政府節省17-18億英鎊。但目前其帶來的變化遠未達到之前的預期，即在滿足用戶需求的同時還可以降低成本。據測算，已經有近10項示範服務的成本超出了收益。

4）多頭管理的問題。隨著自身的不斷壯大，諸多的職能使得GDS的能力難以全面滿足實際需求。比如，在數字服務的安全方面，GDS只有一人協調和支持各部門的相關工作。與一樣，GDS也存在職責定位難界定的問題。例如，基礎設施項目管理局成立的跨轉型協同小組與GDS存在職責分工不明晰、甚至重疊問題。

5）服務缺乏端到端的轉型。英國現在已有許多政府服務都可以在線辦理，但截止到2015年3月，僅有6個線上試點和2個公開試驗版提供了綜合的服務。無論是民眾端還是政府端，都沒有實現完全轉型和數字化。尤其是一些運營更複雜的公共服務，還需要進一步的探索。公共服務在向移動端延伸的過程中，部分服務也存在線上線下脫節的問題。

鑒於以上問題，英國政府在2012數字戰略的基礎上，於2017年2月又啟動了一項新的政府轉型戰略，尋求建立一種「全政府」的轉型方式。這是一個重大挑戰，但也帶來了新的可能。