農村宅基地自願有償退出可行嗎？——來自安徽省金寨縣農村宅基地制度改革試點的調查

槐樹灣鄉楊橋村中心村村民宋承華一家入住的新房

陽春三月，大別山腹地的革命老區安徽省金寨縣，望春花似雪，油菜花似金。比春色更靚麗的風景線是，一片片老宅基地復墾成的耕地，一棟棟嶄新漂亮的民宅，一張張發自內心的喜悅笑臉，一副副寫滿民心民意的對聯：「喬遷惠民人人享，人民群眾心向黨」「往年蓋房置田晝夜難眠，如今宅改補錢百姓開顏」「宅改政策實在好，閑舊危房變元寶」……

大畈村村中心道路護坡上，紅磚砌成的「宅改紅利、利促脫貧」八個大字，提醒著人們這個新村莊的來歷。作為國家33個農村土地制度改革試點中的唯一國家級貧困縣，金寨將宅基地制度改革與扶貧搬遷等政策相結合，發揮政策疊加效應，力促脫貧攻堅，給當地百姓帶來了實實在在的利益。

「宅基地改革+」效應

「宅改疊加各項扶貧政策紅利，讓金寨農民得到『一盤肉』」

金寨縣花石鄉大灣村村民陳澤平是個「名人」。2016年4月，習近平總書記帶著中央對革命老區人民的深厚感情，來到大灣走訪群眾並共商脫貧攻堅。老陳家破敗簡陋的住房，牽動著總書記的心，總書記詢問老陳願不願意搬遷。老陳回答：「黨的這個政策好，我歡迎。」一年後，老陳如願搬進了新居。

如今，走進大灣村，最為引人注目的正是佔地14畝的扶貧移民安置點。白牆黑瓦的二層小樓規劃有序，與周邊的秀麗風景相得益彰。新房花了多少錢？鄉長司瑋掰著手指幫老陳一一算來，宅基地退出補償、危房改造、扶貧、移民等各種補貼加在一起近20萬元，老陳等於沒花一分錢就住進了新房。

燕子河鎮大峽谷村的黃守義也出了名。8年前，黃守義因為一場意外癱瘓在床，他的哥哥和嫂子也因智力缺陷生活不能自理。兩家都是低保貧困戶，靠國家政策幫扶，吃穿算有保障，但他們居住的破舊房屋一直都是村幹部的心病，每逢豪雨天氣，都得幫他們轉移至公房避險。2016年，金寨實施宅基地改革試點和易地扶貧搬遷后，鎮村幹部多次走訪兩家宣傳政策，兩家人在規劃村莊選擇了3塊宅基地建新房。老宅基地騰退補助了近9萬元，易地扶貧搬遷補助12萬元，加上建房獎勵補助和農房保險賠付等，他們新建的房子不僅沒有出錢，反而有結餘。2017年春節，黃家兩兄弟搬入新居，本來已經喪失生活信心的黃守義格外高興，他不再是目光獃滯，眼神有光了，精神變好了。2月的一天，好運終於眷顧了這個艱難的家庭，癱瘓8年的黃守義可以站立了，甚至還能緩緩走上幾步。所有人都感嘆這個奇迹。

過去的一年裡，金寨近萬戶貧困戶像老陳和黃守義一樣喬遷了新居。金寨是山區縣，老百姓居住分散、偏僻、安全隱患多。

在六安市委副書記、金寨縣委書記潘東旭看來，按照中央關於脫貧「兩不愁三保障」的標準，金寨面臨的最棘手、最迫切的問題是住房保障。因此，宅基地制度改革試點被賦予了特殊的歷史使命——為農民尤其是貧困人口提供更安全、更便利的居住條件。

金寨縣集中安置點建成的漂亮民宅。

在一些地方看來，移民政策不夠優惠、易地扶貧搬遷資金杯水車薪、農村危房改造有缺口。「每項政策是零星分散的一片肉，我們通過與宅基地改革疊加捆綁，激活了各項政策紅利，讓金寨農民得了『一盤肉』。」潘東旭打了個形象的比喻。

這位縣委書記坦言，過去一年抓了三件事兒：宅改、紅色基因傳承、脫貧攻堅。事實上，為了讓老區人民精準脫貧，金寨縣把這三件事兒捆成了一件。《金寨縣農村宅基地自願退出獎勵扶持辦法》規定，對任何自願退出合法擁有的農村宅基地或符合宅基地申請條件自願放棄申請的，除可獲得宅基地退出補償和地上房屋拆遷補償外，還可享受不同的優惠獎勵政策。其中，建檔立卡的貧困戶可享受2萬元/人的資金補助，水庫移民可獲得1.5萬元/人的直補，選擇到集鎮或縣城規劃區購買普通商品住房並承諾不再申請農村新宅基地的，給予房屋拆除補償獎勵和購房房票補貼。

金寨縣國土資源局局長陳永開告訴記者，截至目前，在政策引導和激勵下，全縣自願申請有償退出宅基地12900多戶，其中貧困戶和移民戶佔比80%以上，其餘農戶住宅也都不同程度存在地災隱患大、年久失修或遠離城鎮、出行不便等困難。這些群眾搬遷新居，為精準脫貧寫下了宅改紅利的生動註腳。

全縣騰退復墾宅基地2.3萬畝，扣除規劃村莊建設自用5000畝，新增耕地1.8萬畝。「儘管騰退宅基地面積小且分散，但復墾出來的都是向陽、優質的耕地，將對山區生態保護髮揮長期效應。」陳永開說。

通過騰退宅基地推進扶貧搬遷，確是一舉多得的好事。可沒有足夠的資金，好事就是水中月、鏡中花，宅改就是無木之本、無水之源。據縣長汪冬介紹，試點前期，除了國家層面給予的貧困戶、移民戶資金補貼，安徽省國土資源廳投入1.15億元專項資金扶持外，主要靠縣鄉兩級財政投入，對於一個國家級貧困縣來說，本已捉襟見肘的地方財政收入實在難以支撐。

「感謝國土部拿出了壓箱底的好政策。」潘東旭的感謝溢於言表。2016年10月，國土資源部專門出台政策，支持金寨通過宅基地制度改革探索脫貧攻堅新路徑，允許宅基地騰退節餘的建設用地指標先行在省域範圍內調劑使用。汪冬介紹說，金寨已經以每畝48萬元價格成功轉讓兩個批次2814畝指標，有意向性購買的還有8000餘畝，全部掛牌成交后將為脫貧攻堅籌集50多億元資金。

50億元，意味著什麼？這相當於金寨4年的財政收入。意味著，這完全可以承擔12900戶宅基地有償退出和各項基礎設施投入的45億元成本。

宅基地改革引發蝴蝶效應，助推了當地供給側結構性改革和新型城鎮化進程。最近，這個山區縣因為去房產庫存成效顯著受到國家有關部委的關注。據統計，一年來全縣共引導近5萬人口到城鎮和規劃村莊，消化縣城房地產庫存近3000套，去化周期由改革前的36個月降為現在的15個月。被問及經驗時，潘東旭的回答就是倆字：「宅改。」

宅基地自願有償退出的「明白賬」

「補償+獎勵」，多種退出形式給農民充分的選擇權

宅基地自願有償退出是金寨試點的主線，科學的村莊規劃是試點的前提。

退出宅基地，農民搬到哪兒，有筆明白賬。據縣國土局副局長鄭漢濤介紹，為確保農村居民戶有所居、有序集中，改革試點之初，金寨實施了「1+X」村莊布點規劃，按照每個行政村1個中心村莊、不超過3個保留自然村莊原則，編製村級土地利用規劃和村莊布點規劃，全縣規劃183個中心村莊、397個保留自然村莊，引導農民有序向城鎮、規劃點集中。據統計，全縣12900多農戶自願有償退出宅基地，其中到規劃村莊9000餘戶，進城入鎮3000餘戶。

「規劃最重要的是充分聽取、尊重群眾意見，方便群眾生產生活。」鄭漢濤說。

在滬漢蓉高速金寨縣古碑鎮出口三四百米遠處，佔地55畝的胡畈中心村正在工程掃尾。再過個把月，已經騰退宅基地的93戶人家（含貧困戶35戶、移民戶26戶）就能入住。這些人家來自余嶺村，這個村已騰退復墾宅基地130餘畝。

「這塊地是靠近鎮中心的黃金地塊，本來規劃為商住用地，如果拍賣，政府少說也能入賬兩三千萬元。」古碑鎮黨委委員余成亮告訴記者。

「政府為何能下決心讓利於民？」記者問。

余成亮反問道：「宅改不就是為了讓農民得到最大實惠？」

雙河鎮大畈村村中心道路護坡上，紅磚砌成的「宅改紅利、利促脫貧」八個大字，時刻提醒著人們這個新村莊的來歷。

「這輩子，就沒想過能搬出大山。」幸福刻在老人家面龐上的每一道皺紋里。72歲的蔣啟參原來住在距此5公里遠的山溝里。那山高啊，路窄啊，村裡只能通行三輪車，電壓低又不穩，家電常常跳閘，手機經常沒信號。一到冬天，茂密的樹林遮擋得一天見不到太陽，閉塞的村子似乎與外面的世界絕緣。最讓他痛心的是，有個親戚去世了好幾天才被人發現。2016年臘月，老蔣一家搬到了中心村，原來老宅子大，補償多，新房只裝修花了些錢。一家6口人5個卧室，住得寬寬敞敞，鄰里鄰居常來常往，身體不舒服走不遠就能到鎮上醫院瞧瞧。老人家想種點菜、養頭豬幾隻雞，沒問題，政府早就想到了，在村莊附近為大家集體流轉了戶均半畝的土地，集中養殖種植。山上的土地咋辦？老蔣已經流轉給大戶，每畝每年保底收入400斤稻子。

燕子河鎮大峽谷中心村依山傍水，小橋流水人家，青磚白瓦燕尾牆，典型的皖西特色，是遠近聞名的生態示範村。2016年164戶農民搬遷到這裡，騰退宅基地180餘畝。一條水渠將山上的泉水引到村口，「這水，乾淨著呢。」一位中年婦女正在水渠里清洗蔬菜，一幅靜謐的田園生活場景。

退出宅基地，農民能拿多少補償，也是明白賬。參加宅改的家家戶戶都有一張搬遷獎勵政策明白紙：一戶一宅或多宅選擇其中一宅的農戶自願退出宅基地的，既有補償，又有獎勵。

補償分為兩塊：一是地上房屋拆除補償金額，按不同結構每平方米250元～600元計算。宅基地退出補償金額，已確權發證且符合規定面積標準的，每平方米補償70元，超出規定面積標準的，每平方米補償35元；未確權登記發證的，由農村集體經濟組織或村民理事會和確權單位共同現場核實，經公示無異議並報鄉鎮人民政府批准，按房屋佔地面積70元/平方米、房屋佔地外的宅基地35元/平方米的標準補償，補償面積不超過160平方米。農戶簽訂退出協議后6個月內騰退房屋並驗收的，補償標準上浮30%。據測算，這兩部分合在一起，退出宅基地的農戶平均每戶可獲得補償7.8萬元。

獎勵則分為三種。一是到縣城購房的，疊加移民搬遷、易地扶貧搬遷資金補助，房屋拆除補償標準上浮30%，按購房面積給予800元/平方米房票獎勵，最高不超過100平方米。自願放棄申請宅基地的，再給予2萬元/戶獎勵。金融機構提供每戶20萬元以下的免抵押安居貸款。二是到集鎮購房的，疊加移民搬遷、易地扶貧搬遷資金補助，房屋拆除補償標準上浮15%，自願放棄申請宅基地的，再給予1萬元/戶獎勵，按購房面積給予200元/平方米房票獎勵，最高不超過100平方米。金融機構提供每戶10萬元以下的免抵押安居貸款。三是到中心村莊建房的，對於建卡貧困戶、有直補人口的移民戶、人均建房面積小於30平方米的農戶，優先分配宅基地；疊加移民搬遷、易地扶貧搬遷資金補償，並整合有關涉農資金配套建設給排水、道路、電力通訊、廣場綠地等服務設施。

「補償+獎勵」，多種退出形式充分滿足了農民的不同需求，給了農民充分的選擇權。金寨的實踐證明，群眾得實惠，改革就能成功。

3月8日上午，槐樹灣鄉楊橋村中心村內，63歲的宋承華和老伴倚在新居門口，一邊曬著太陽，一邊看著門前新建的休閑廣場、戲台越來越有模樣兒。老宋的老宅子就在這個規劃點，當初他要是不拆房，整個新村就建不成。「大家馬，大家騎。」老宋說，要為大家考慮，建好了新村，大家都能享受。

改革之初，不少農民不相信宅改能帶來實惠；「政府講假話，我們才不上當呢。」當事實放在眼前，2017年春節，金寨出現了這樣一幕，不少返鄉過年的農民主動找到政府要求參加宅改。

嚴格操作確保改革「不走樣」

堅持最嚴格標準，讓改革「新生兒」健康成長

金寨的宅改試點，找到了一條宅基地自願有償退出制度助力精準扶貧的可行之路。同時在依法公平取得、節約集約利用等方面，也形成了頗具特色的制度性成果。

制定「50+3」有償使用費階梯累進收費辦法，初步建立了堵疏結合、獎懲並舉的農村宅基地管理利用機制。對「一戶一宅」超規定面積部分，超過20平方米以下部分，不收取有償使用費；超出20～70平方米部分，按每年3元/平方米收費；超出規定面積每增加50平方米，收費標準提高3元/平方米。同時，建立宅基地節約集約利用激勵機制，對新建住房低於規定標準的，給予100元/平方米獎勵；對符合宅基地申請條件自願放棄的，按每戶2萬元給予獎勵。

有償使用的目的並不是收費。「有償使用與有償退出相結合，一倒逼一激勵，兩頭髮力，既解決農民住房保障問題，又促進節約集約利用土地。」副縣長朱寬江表示。

創新「120+20n」農村宅基地面積標準，確保宅基地管理有章可循、有制可依。金寨制定了差別化的宅基地面積標準，改傳統的單一按戶確定為按戶和人口綜合確定。對每戶4人及以下的，宅基地面積原則控制在120平方米以下，每增加1人，可增加20平方米，最高不超過160平方米。

改革宅基地審批許可權，破解農民建房審批落地難。對農民建房使用新增耕地的，由縣政府審批，省、市備案；使用存量建設用地的，審批許可權由縣下放至鄉鎮。

國土資源部有關專家認為，金寨宅基地制度設計的核心是「扶貧攻堅」，即通過宅基地退出獎勵補助政策激活其他扶貧政策，並結合規劃管控、節約集約和有償使用、審批管理等方面的制度創新，支持引導易地扶貧搬遷和水庫移民搬遷，改善「貧困戶、移民戶」和居住在「土坯房、磚瓦房、磚木房」中農戶的住房條件，同時促進美麗鄉村建設、新型城鎮化發展和土地利用綜合效益的提升。

宅改讓金寨發生了翻天覆地的變化，然而，金寨人的頭腦一直很冷靜：改革要經得起歷史的檢驗、群眾的檢驗。

「改革就像新生嬰兒，需要各方精心呵護，如果看護不周落下病根兒，以後再呵護也難健康成長。」潘東旭說，金寨改革之所以取得眼前的成效，很關鍵的一條是在堅持最嚴格標準的前提下，用活用好用足國土政策。

最嚴格的標準，落在每一平方米復墾的耕地上。安徽省國土資源廳下派該縣掛職的縣長助理劉林告訴記者，第一批省內交易的1009畝宅基地復墾節餘指標，涉及3個鄉鎮的近千個地塊，驗收時發現有三個地塊共計2.86畝質量不合格，其中最小的地塊位於鐵沖鄉，僅有0.06畝。該鄉黨委書記洪尚全、聯繫鐵沖鄉的縣領導為此在全縣黨政幹部大會上作檢討，同時對鐵沖鄉處以開發成本10倍的罰款。

「要說起初不委屈，那是假的。」眼下再提起這件事，洪尚全已經想通了：「縣裡是殺猴駭雞，犧牲我一個，教育一大片，這項工作容不得半點瑕疵。」果然，第二批驗收的復墾耕地，百分百合格。

在天堂寨鄉一處3畝左右的老宅基地復墾點，記者偶遇鄰村一位婦女，她來這裡是為了瞧瞧跟自家復墾的土質是否有分別。左看右看后，她滿意地告訴記者：「沒問題，都一樣。」記者隨手攥起一把表土，鬆軟的土壤中露出幾根蕎麥稈，原來這塊地去年復墾，當年就投入了耕種。耕地中央，一棵桃樹已綻開花苞。鄉幹部笑著說：「總書記叮囑咱們要少砍樹，留住鄉愁哩。」

最嚴格的標準，落在每一份宅基地退出卷宗上。金寨每一宗退出的宅基地都有一套完整的檔案。打開厚厚的卷宗，宅基地退出申請審批表、申請人提交資料（戶主身份證、集體土地建設用地使用證、家庭成員戶口簿複印件，財產分割協議）、到規劃村莊建房用地申請審批表、自願放棄宅基地承諾書、房屋照片、宅基地退出詢問筆錄、騰退宅基地勘測平面圖、宅基地補償明細表等資料一應俱全。

「我們要確保每宗宅基地退出的每個環節都公開、公平、公正，在政策上、事實上站得住腳，形成可追溯的改革成果。」國家土地督察南京局下派該縣掛職的縣委常委、副縣長甘博解釋道。

2017年，金寨計劃再引導群眾自願有償退出8000戶，復墾宅基地1.7萬畝。鄭漢濤說：「幹了這麼多年國土，這件事群眾受益最大，國土幹部精神頭兒最足。」燕子河鎮鎮長楊林涵忙碌得腳下生風，「多復墾一戶宅基地，農民就能得七八萬元，鄉鎮幹部再辛苦也值。」

有了宅改的經驗，金寨在安徽省第一個提出消滅D類危房。以前，司瑋一到汛期就整夜不睡覺，地災防治的弦兒一點不敢松。她說，也許以後能輕鬆些了，但轉變少部分人故土難離的老觀念不容易，還得慢慢來。

宅基地騰退復墾的耕地，按照「宜耕則耕、宜園則園、宜林則林」的原則，交給原土地使用者耕種。蔣啟參謀划好了，過些天就在自家復墾的3畝地里種上小黃姜，秋收時能有一筆可觀的收入……

離開金寨時，當地人告訴記者，再過些時日，當杜鵑花染紅大別山，金寨就迎來一年中最美的時節。是呀，金寨的明天會更美好！

本文配圖由本報記者 洪曙光 攝