頂層立法恰逢其時 環保＋PPP需深入推進

近日，「PPP條例」列入國務院2017年立法工作計劃。這將從頂層立法角度進一步推動PPP良性發展，增強社會資本尤其是民營資本投資PPP項目的信心。與此同時，隨著環保產業越來越受到資本的青睞，環保類PPP項目也備受矚目。

備受關注的PPP立法有望獲得新進展。近日，國務院辦公廳印發《國務院2017年立法工作計劃》，在全面深化改革急需的法律項目制定方面，列入「基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例」，並由法制辦、發展改革委、財政部聯合起草。根據改革進程和改革方案，抓緊辦理，儘快完成起草和審查任務。由此明確了「PPP條例」列入國務院2017年立法工作計劃。

PPP條例的完善恰逢其時，將從頂層立法角度進一步推動PPP良性發展，增強社會資本尤其是民營資本投資PPP項目的信心。

今年以來，環境保護領域空氣污染治理、水污染防治以及土壤修復類領域的扶持政策密集出台。政府工作報告也對打好藍天保衛戰，強化水、土壤污染治理，以及推進生態保護和建設作出具體部署，並且提出要深化政府和社會資本合作。在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式(PPP)。

隨著水十條、「河長制」等環保領域相關政策相繼出台，環保產業越來越受到資本的青睞，環保類PPP項目也備受矚目。近幾年來，分佈在市政、水務、園區開發、環境等重要領域的PPP項目，亦對環境保護起到了良好推動作用。據了解，截至今年1月，財政部入庫PPP項目總計10828個，其中環保類項目2334個，佔全部入庫項目總數的21.55%。環保類項目中涉水項目(包括污水處理、水利、供排水、水環境綜合治理、海綿城市、地下綜合管廊等)佔比最高，超過80%。

然而，近年來，PPP項目雖快速發展，但法律制度並不完善。PPP領域規範性文件多為部門規章，由國家發改委、財政部會同其他相關部委出台，職權有限。

今年兩會期間，就有代表、委員呼籲，建議國家加大PPP立法，為民營企業營造更好的參與範圍，更好地發揮PPP對環保行業的促進作用。此外，2016年國務院第140次常務會議已明確由國務院法制辦牽頭制定PPP條例，其目標就是將國家發改委和財政部分別推進的「特許經營立法」和「PPP立法」合二為一，以更好的法治環境激發社會投資活力。

據了解，財政部已經將相關立法研究成果提交給國務院法制辦，未來國務院將採取「先出台PPP領域的條例，再出台PPP領域法律」的路徑，來完善PPP法規體系。

在PPP條例逐步完善的背景下，聚焦到環境領域，業內人士認為，環境領域PPP項目由於其公益性強、複雜性強、技術性強等特點，在推進過程中應當關注以下問題。

環境PPP項目需要加強監管

有別於市政、水利等基礎設施項目，環境保護領域PPP項目需要強有力的監管措施方可保障環境效益發揮。尤其是涉及採用資源組合開發模式的環境保護PPP項目，在合同設計階段就要明確相關監管要求，以確保社會資本對PPP項目的運行投入。有觀點認為，環境PPP項目要著力構建基於績效的付費機制，根據污染防治效果或環境效益進行付費，確保項目實施的環境效果。

此外，應當定期開展PPP項目績效評價，形成評價結果應用機制，根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整。績效評價不應只對社會資本方，更要將政府履約納入績效評價體系，加強政府履責。最後，應當建立獨立、透明、可問責、專業化的政府和社會資本合作項目監管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，形成多方參與的監督機制。

環境PPP項目的供給質量和效率有待提高

對於環境PPP項目而言，其最終目標是實現環境質量的改善，在當前環保投資效率不高的情況下，要更加強化PPP模式下能否帶來環境公共服務供給質量和效率的提高，以及提高供給質量和效率的相關措施。要將供給質量(效果)和全生命周期成本結合起來，要考慮同等質量和效果前提下的財政支出成本差異，而非將兩者割裂和孤立。

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