中國農村集體經濟發展：問題及對策

摘要：積極探索村級集體經濟發展路徑,提高農業生產能力,壯大村級集體經濟實力,是推動農村經濟社會發展進步、農民增加收入的重要途徑,也是全面建成小康社會等戰略目標的堅實基礎。本文在認真梳理有關文獻的基礎上,分析了建國以來村級集體經濟發展歷程和農業及非農業集體經濟的制度變遷路徑,概括了新時期村級集體經濟發展的總特徵,探討了當前村級集體經濟發展存在的問題,分析原因,進而從推動集體產權制度改革、完善相關體制機制、強化財稅政策支持等方面提出了促進村級集體經濟發展的對策。

一、引言

是一個發展中的農業大國,農村人口眾多,積極探索村級集體經濟實現形式,發展壯大村級集體經濟,是推動農村發展、實現農民增收的重要途徑,也是實現全面建成小康社會戰略目標的重要基礎。黨的十八屆三中全會強調:「堅持農村土地集體所有,依法維護農民土地承包經營權,發展壯大集體經濟」。2016 年中央一號文件明確指出:「開展扶持村級集體經濟發展試點」。當前形勢下,發展壯大村級集體經濟,既是農村進一步改革發展的重要物質基礎,也是村級組織正常運轉的基本保證,更是農村全面建成小康的重要支撐。集體經濟發展已經成為一項戰略任務。1978-1984年家庭聯產承包為主的統分結合的雙層經營體制逐步成為農村基本經營制度,孫澤學(2006)認為這一體製成為農業生產迅速發展、農村繁榮的重要推動力量,調動了農民生產積極性,農民收入突飛猛進。隨著農村改革取得成功,1986 年以後,國家漸漸把發展的重點放到了工業,把改革聚焦於城市,隨著城市和工業的發展,糧食產量連年大幅增長,解決了吃飯問題的富餘農村勞動力開始了進城打工的進程,為城市和工業提供了大量人力資本,人口紅利推動經濟高速發展。但隨著務工收入逐步超過務農收入,特別是根據張曉山(2003)的研究,加入WTO后,農業在國際、國內兩個市場的競爭壓力下,比較收益降低,農民務農積極性降低。另一方面,統分結合的雙層經營體制中,過分強調「分」,「統」的作用發揮有限,甚至在二輪承包的時候,集體自留地在農民的強烈呼聲中和國家政策的支持下全部分光,歷史上積累的村集體資產也被分光賣光,大多數村莊的集體經濟陷於崩潰。特別是2006 年農業稅全免,農村稅費改革完成歷史使命后,農民負擔達到歷史上最小狀態,但是取消三提五統和兩工,導致村級組織運轉陷入癱瘓。譚炳才(2004)提出,村級集體經濟發展水平較低、路徑單一,村級集體經濟存在法人地位不明、機制不活以及產權不清等弊端,導致其缺乏內生增長動力,進而步入發展困境。因此,在市場經濟條件下,必須認識到村級集體經濟對三農問題解決的重要意義,積極探索村級集體經濟的具體實現形式,才能在村級集體資產保值、增值的同時,維護農村經濟社會穩定發展。張忠根等(2007)提出,發展村級集體經濟,關鍵在於客觀認識其歷史地位、作用,並通過明晰集體資產產權歸屬,賦予村集體經濟組織市場地位,實現村級集體經濟的良性發展。王景新、趙旦(2009)在回顧村級集體經濟變遷之後,指出集體經濟還是農村發展和農民共同致富的基礎,必須由村民自治組織和村組集體經濟組織經營和管理。關於什麼是農村集體經濟的問題,黃延信(2015)提出,應從憲法對集體所有制的規定出發,將農村集體經濟定義為「若干分散的個體通過聯合與合作實現共同發展的經濟組織形態,可以是生產資料集體所有製為基礎的組織方式,也可以是在產權清晰基礎上的組織方式,即勞動者個人以資產入股形成的合作制或股份合作制形式」。在此基礎上,本文將農村集體經濟界定為,集體成員利用他們個人或集體所有的各種資源要素,通過合作或聯合的方式,通過明晰產權所屬、激發要素潛能,既高效調動成員個體積極性、又充分發揮集體優越性,實現共同發展的經濟組織形態。

二、建國以來農村集體經濟的流變

(一)農業集體所有經濟

按照農村生產關係變遷及其制度演變的歷史,可以劃分為三個時期:農村土改及合作化時期(1949-1957 年)、人民公社時期(1958-1978 年)、改革開放以後。

1. 農村土改及合作化時期

建國后,通過土地改革,實現了耕者有其田,但是,由於分散的小農經濟生產能力低下,加上長年戰爭導致農村生產力極端低下,普遍存在工具缺乏、牲畜短缺等問題,據有關資料統計:「1949 年每百戶農民只有46 頭大牲畜,50 部舊式犁,9.7 部水車,6.6 輛大車」。農民迫切需要通過互助合作,來實現勞動力和生產工具的更佳組合。經過互助組-初級合作社-高級合作社這幾個階段,最後在1958 年短短几個月時間,各地掀起了由高級合作社合併成人民公社,形成農村生產基本組織形式。其中,初級合作社因按土地入股分紅,屬於半集體性質;高級合作社不存在入股,在合作社內,所有生產資料均歸集體所有,集中管理、共同勞動、按勞分配,實現完全集體化;人民公社將原高級合作社劃分為生產大隊、小隊,集體的規模和經營範圍更大、公有化程度更高。並且,人民公社將政權、社會、經濟組織合為一體,成為了高度集中的管理體制。建國初期,通過集體化改造小農經濟,除了提高生產效率的考慮外,更主要的是為了保障國家領土主權完整和老百姓免受再次被侵略之苦,採取了重工業和軍工優先發展戰略,迫切需要把分散的農民組織起來進行統一的生產和經營,輔之以農產品統購統銷制度,為工業和城市提供穩定的糧食來源,並以剪刀差的形式為工業發展提供原始積累,因此這一時期的村級集體經濟雖然不能完全尊重農民意願,長期無法提高農民生產積極性,但卻是非常時期最有效率的一種國民經濟組織辦法。

2. 人民公社時期

人民公社追求「一大二公」、實行「一平二調」,不僅讓農民及其家庭完全沒有了個人利益,也損害了生產大隊、小隊的利益,人民公社制度不得不被動調整為「三級所有、隊為基礎」。同時,1950 年代末還掀起了「大躍進」運動,兩個運動的合力嚴重破壞了農業生產發展,迫使國家在1962 年改方針政策為「調整、鞏固、充實、提高」。調整回歸到「三級所有、隊為基礎」,恢復自留地和自由市場,甚至還短暫局部實行過「包產到戶」,這些都是在集體共同生產經營範圍內,對整個體系進行局部、小打小鬧地改革,村級集體所有制經濟演變成規模大、公有化程度高的形式。這階段農業集體化發展迅速而劇烈,突出特點是否定個人利益,集體化過程中過強的國家意志主導,國家又受「左傾」理論干擾,致使農村集體經濟陷入無法變革的困境,農村經濟社會發展趨於停滯。

3. 改革開放以後

在那個轟轟烈烈的改革年代,集體所有制經濟的制度變遷是整個經濟體制變革中的一部分。1978-1982 年是農村改革發展的濫觴,家庭聯產承包責任制從廣大農村的實踐,上升到了中央的決策,1982 年中央一號文件正式明確了這一新制度的合法性,使人民公社集體所有制下集中經營、集中勞動、集中分配體制,轉變為家庭聯產承包責任製為基礎,統分結合的雙層經營體制。一方面堅持了基本農業生產資料(土地)的集體所有屬性,承包到戶是在村集體所有的基礎上對經營權的一種明晰,並相應明確了一定的產權、責任和利益分配關係,使農戶家庭利益得到了充分保障,極大釋放了農民的生產積極性;另一方面人民公社解散,鄉鎮政府和村級自治組織紛紛成立,村集體行使土地所有權主體職責。這種家庭承包經營體制,極大地釋放了農業生產力、激發了農村活力。第一輪承包15 年到期后,上世紀九十年代末期,國家又規定土地承包經營權延期30 年,讓農民得到更充分的經營自主權,同時,以土地入股或因降低成本而聯合經營並自發形成的各種合作經濟組織不斷壯大。伴隨著農村非農非公有制經濟的發展,集體經濟制度的變遷很大程度地影響了農村經濟的發展。

(二)非農集體所有經濟

農村非農集體所有經濟,是指村辦集體企業和鄉辦企業,主要從事非農業領域的生產經營,相對於農業中的集體所有制,其產生方式、產權關係和管理體制等具有各自特色。

人民公社時期,國家把全民所有制單位下放公社管理。伴隨「大躍進」運動和「三線」建設,公社和生產隊紛紛創辦了各類大小企業,當時國家認為,社隊辦企業是國家工業化戰略向農村延伸的有效手段,能夠促進公社由集體所有制向全民所有制轉化,同時,還能對因公分制平均分配導致的出工不出力、勞動力出現富餘提供解決途徑,即在鄉村內部就地將農業人口轉化為從事非農生產的人口。這一時期的集體企業,主要從事勞動密集的手工藝、為農業現代化和工業配套的小工業等產業。改革開放之後,鄉鎮企業「異軍突起」。改革之初,國家下發文件將原社隊企業改為鄉鎮企業或村辦企業,但進入90 年代,不少鄉鎮企業被改製成為了私營企業,後來這些企業大多破敗凋零,由於改革過程中產權界定大呼隆,不少集體資產也就灰飛煙滅了。

總體上看,改革開放初期,鄉鎮村辦企業進入了飛速發展期,然而,進入1990 年代中後期,加快了對外開放的步伐,經濟結構逐步調整,企業加速與國際企業接軌,技術水準不斷提升,但農村集體企業在技術、資金、管理和產品質量等方面都難以適應日趨激烈的市場競爭,不少農村集體企業瀕臨破產,離土不離鄉就地打工已經不能滿足農民提高收入的要求。

三、近年來農村集體經濟發展困難及原因分析

(一)當前困難狀況

1. 整體發展不平衡,兩極分化現象嚴重

近年來,各地因地制宜,積極探索集體經濟有效實現形式,並積累了一些有益經驗。江蘇、浙江、湖南、湖北、雲南等省份以省委或省政府名義出台了發展壯大集體經濟的意見。但從全國面上情況看,全國大部分地方,特別是中西部地區集體經濟相當薄弱,沒有收入來源,許多村集體屬於無資產、無資源、無企業、無收入的「四無村」,與壯大集體經濟實力的要求不符。據農業部統計,截至2012 年底,無經營收益的村31.1 萬個,占統計的58.8 萬個村(不含西藏)的53%。如果加上經營收益在5 萬元以下的村,共有46.2 萬個,占統計總村數的79%。同時,一些地方集體經濟存在主體虛置、產權不清、管理混亂、資產流失等問題。同時,少數具有地理位置、資源優勢以及一直堅持走集體經濟發展道路的「土豪村」,大力發展農產品加工業、工業以及旅遊業,產業之間形成了良性互動,不斷壯大了集體經濟的實力。例如眾所周知的江蘇華西村、河南南街村、陝西袁家村等,其集體經濟年收入過億元。這種嚴重的兩極分化是農村集體經濟發展面臨的最大挑戰。

2. 村集體負債較重,不少村集體收不抵支

農村集體的負債來源,第一位就是義務教育,相當長一個時期內,村莊內部的義務教育,特別是國小階段,是由村裡負擔,由於農民集資能力有限,辦學經費多靠借債維持;第二是農村稅費改革之前及剛剛開始改革的時候,特別是90 年代末期,由於鄉村幹部和農民之間對立衝突嚴重,各種稅費難以收齊,部分鄉村幹部就自行墊交稅費,以完成任務;此外,村內道路、小型水利、橋涵等資產集中進入破損期,在某種程度上成為了村裡的「負債」。同時,基層一度吃喝之風日盛,有人戲稱鄉鎮幹部下鄉就是來抓雞宰羊。此外,2013 年西部某省的村域經濟發展示範村的村均凈資產為113.36 萬元,在所調查的該省11 個地級市中,村均凈資產最多的是WN,高達519.75 萬元/ 村;最低的是SL,僅為30.55 萬元/ 村,最低和最多相差接近20 倍,表現出極大的區域差異。(如表1)

表1 西部某省村域經濟示範村的資產與負債

3. 村集體經營性收入普遍較低,集體經濟管理不善

能否有穩定可靠的收入是村集體經濟是否健康的主要標誌,大多數村集體在二輪承包時,在農民的強烈要求下,將村集體自留地分光,導致現在遇到好的經營項目也沒有了發展空間;不少村存在換一屆村官就折騰變賣一次集體資產,不去開拓創新而是坐吃山空,導致集體原有的資源資產流失殆盡;有的村幹部只顧樹立政績、專註於向上爭取項目,但項目資金到了村卻缺乏經營管理能力,導致村集體經濟遲遲發展不起來;還有的村,盲目跟風市場,卻不能很好把握市場規律,所上項目往往還沒到能夠贏利的時候,市場已經急轉直下;少部分村幹部存在超編,工資補貼支出大,無形中增加社會管理成本等。

4.「空殼村」現象較為普遍,集體經濟發展缺乏支撐

目前,全國很多農村集體經濟的收入來源還主要是依靠集體資源的發包和租賃,收入渠道單一且收益不高。自家庭聯產承包經營以後,農村集體可用來經營使用的資源主要集中在一些價值相對較低的荒山、荒灘和湖面等,若不進行投資開發直接發包租賃,則很難取得較高收益。而且有些村莊集體積累資產使用殆盡,既無可經營性資源又無可開發項目,吸引不來資本,從而導致集體經濟長期無經營性收入甚至負債纍纍,成了所謂的「空殼村」。農村地區部分集體經濟組織由於缺乏資源,招商引資能力弱,村集體企業缺失,村集體經濟發展乏力;加之,年輕人大都選擇外出務工,僅留守兒童、留守婦女、留守老人留在村莊,村莊集體經濟發展缺乏必要的人才支撐,難以步入良性發展軌道。農村集體經濟在農村公共基礎設施、農田水利建設、村民福利保障等方面應當發揮重要作用。但現實情況是,許多農村集體經濟組織資金缺乏甚至負債纍纍,又缺乏必要的財政支持,村集體經濟組織提供管理服務以及發展經濟和積累的各項功能難以實現。部分有一定集體經濟實力的村莊,也處於簡單再生產狀況,很難發揮促進一二三產融合發展作用,也難滿足提供農村公共產品需要。

(二)問題原因分析

1. 思想認識偏差

發展集體經濟,講了多少年,要不要發展也爭議了多少年。有種認識,把集體勞動、集中分配、有統無分的高度集中的經營體製作為集體經濟的本質特徵,誤認為發展集體經濟就是向人民公社體制回歸。其實,「大鍋飯」的集體經營體制,只是農業自然經濟、計劃經濟體制和「左」的農業政策相雜交的產物。改革開放后,集體經濟實行統分結合的雙層經營體制,既適應農業生產特點,又適應社會主義市場經濟的發展。發展集體經濟,前提是必須穩定並進一步完善這一基本經營制度,而不是相反,向舊體制復歸。從各地實踐情況來看,發展得較好的集體經濟,都是在堅持家庭承包、合作經營的基礎上,在統一經營上下功夫,在規模經營上下功夫,既增強了集體經濟實力,又促進了農民增收。

2. 發展路徑狹窄

在許多地方,統分結合的雙層經營體制,在實踐中面臨重農民個人、輕農民集體的困境,變成了分多統少甚至有分無統,不能做到集體和個人的統籌兼顧。其結果是,農民的原子化與小農社會化的張力迫使農民越發理性與實際,喪失合作的意願與能力,許多集體經濟名存實亡,土地規模狹小,農業生產經營組織化程度低,現代農業發展面臨問題重重。特別是,如何通過增強「統」的功能,推動農業生產與加工、銷售、服務的一體化,把第一產業變成一二三產業融合發展的綜合產業,使農業與農產品加工、流通、服務有機結合,形成接二連三的「全產業鏈」,將利益留在集體經濟組織、留在農民手中,需要認真研究。

3. 產權制度缺失

近年來,農村集體資產總量不斷增加。據農業部統計,2012 年全國村級集體經濟組織總收入3576 億元,村均60.6 萬元;村級集體經濟組織可分配收益總額1381.7 億元,村均23.5 萬元,但分佈極不均衡。近年來,有的地方積極探索農村集體產權制度改革,取得了積極成效。但總體看,農村集體產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格、管理不到位等問題仍然存在,這種狀況影響了農村經濟發展和社會穩定,侵蝕了農村集體所有的制度基礎,有必要通過改革,逐步完善。

4. 管理監督失范

有的地方集體經濟管理不規範,少數村幹部利用管理漏洞侵佔集體利益。包括:村級集體經濟組織的非獨立性及其與村黨支部、村委會的「三位一體」,使其在發揮對外經濟職能時經常會受到行政手段的干預,嚴重影響和制約了集體經濟的市場化運作及其對利潤最大化的追求;在村級集體經濟產權主體虛位、主體權利殘缺的情況下,一些集體經濟成為村幹部隻手遮天的領域,以權帶管、以權定事、農民和其他合作組織很難參與決策、管理和監督;組織和決策機制不健全,集體經濟內部相應管理的規章制度也不健全,規章制度的缺失使組織成員與決策者之間的責權利關係不明,導致內部運行無章可循,易造成混亂;再加之財務、政務不公開,信息不對稱等,從而使村級集體經濟的運行活動很難置於集體成員的監督之下,侵吞、轉移、挪用集體資產現象時有發生。

5. 缺乏政策支持

2004 年以來,黨中央連發13 個一號文件,都強調要大力發展農村集體經濟,但長期形成的重農民增收、輕集體經濟發展的慣性思維,使得農村集體經濟在發展過程中缺乏強有力的外部保障。而中央雖一貫重視農村集體經濟,但目前為止,包括一號文件在內,各個職能部門出台的支持政策往往都是原則性指針,很少有真金白銀和具體操作指南,加之與農村集體經濟相關的配套法律法規尚未建立,村級集體經濟的發展缺乏政府必要的政策支持和法律法規保障。

四、推動農村集體經濟發展的對策

推動農村集體經濟發展要堅持三大原則。一是堅持集體所有。鞏固完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,堅守不改變村集體產權性質、不損害村集體利益、不損害農民利益「三條底線」,促進集體資產保值增值,確保村級集體經濟發展成果惠及本集體所有成員。二是堅持市場導向。發揮市場在資源配置中的決定性作用,堅持用市場的辦法解決發展遇到的問題,同時更好地發揮政府在政策引導、規劃引領、資金支持等方面的作用。三是堅持改革創新。鼓勵各地大膽實踐,勇於創新,積極探索村級集體經濟不同實現形式,形成可複製、可推廣的經驗,走出適應不同經濟資源和市場條件的新型集體經濟發展道路。堅持因地制宜,結合各地實際,加強分類指導,因村因勢施策,探索不同經營主體的組織形式和商業運營模式,宜農則農、宜工則工、宜商則商,推動一二三產業融合協調發展。同時,堅守生態環保底線,避免資源過度開發和環境污染。堅持村為主導,充分發揮村集體的主導和農民的主體作用,運用好民主決策、民主管理和民主監督機制,把集體增實力、農民增收益和產業增效益有機統一,調動農民廣泛參與的積極性,實現集體和個人利益的雙贏。

(一)推進農村集體產權制度改革

農村集體產權界定不清,權能不完整是發展集體經濟的最大阻礙,推進這一改革,最為基礎和核心的有三方面內容。

1. 確認集體成員身份

按照尊重歷史、兼顧現實、程序規範、群眾認可的原則,統籌考慮戶籍關係、農村土地承包關係等因素,確定成員身份,明確成員與集體之間的權利義務關係。成員身份的具體標準和辦法由群眾集體議定,既要得到多數人認可,又要保護少數人權益。集體經濟組織成員家庭的新增人口,應主要通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法,按章程獲得集體成員身份和集體資產份額。

2. 明確集體資產所有權

把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體,並依法由集體經濟組織代表集體行使所有權。屬於村民集體所有的,由村集體經濟組織代表集體行使所有權,無集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權;屬於村內多個村民集體所有的,由多個集體經濟組織代表集體行使所有權,無集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權。

3. 維護農村集體所有權

防止虛置集體資產所有權,在不改變土地集體所有性質前提下,開展農村承包土地經營權流轉。以家庭承包方式承包的集體土地,採取轉讓、互換方式流轉承包經營權的,應在本集體經濟組織內進行,且需經集體經濟組織等發包方同意;採取轉包、出租或者其他方式流轉經營權的,應報集體經濟組織等發包方備案。不宜採取家庭承包方式的集體「四荒」地、果園等發包、出租,需由集體經濟組織採取公開招投標等方式進行,所得收益作為集體收入納入集體資產管理,實行財務公開。

(二)加強農村集體資產財務管理

健全農村經營管理工作體系,加強集體資產監督管理,完善管理制度和監督平台,推動管理制度化、規範化、信息化。穩定農村財會隊伍,強化會計基礎工作,落實民主理財和民主監督,切實維護集體成員的監督管理權。加強集體經濟組織審計監督,做好日常財務收支等定期審計,開展村幹部任期和離任經濟責任等專項審計,建立問題移交、定期通報和責任追究制度,防範其對集體資產的侵佔。包括建立健全村級集體經濟財務管理和收入分配製度,完善勞動者工資報酬和管理者激勵約束機制,細化內部責任,加強內部經濟核算,嚴格控制資產負債比例,規範村級集體經濟收益分配和使用,確保村集體成員共享增值收益;建立健全村級集體經濟積累機制,完善村集體公益金、公積金制度,支持農村公益、扶貧濟困等事業發展,增強村集體自我保障能力;建立健全村集體治理結構,探索政經分離,實行穩健經營,加強民主管理,規範村級財務公開,自覺接受村集體成員和社會監督。

(三)引導農村產權規範流轉交易

鼓勵各地依託集體資產管理、土地承包經營權流轉管理等平台,建立符合農村實際需要的多種產權流轉交易市場,開展農村承包土地經營權、集體林權、農村集體經營性資產、「四荒」地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)開發利用以及農業類知識產權等流轉交易,在健全市場交易規則、完善運行機制的基礎上,實行公開交易。政府要從實際出發,根據農村產權要素性質、流轉範圍和交易需要,制定產權流轉交易管理辦法。現階段市場建設應以縣域範圍為主,確有需要的地方可以設立覆蓋地市乃至省級地域範圍的市場。加強農村產權流轉交易服務和監管,促進流轉交易規範有序進行,切實維護農民權益。

(四)強化財稅政策支持體系建設

對村集體領辦合作組織、發展農業產業項目,同等條件下給予優先扶持,鼓勵支持農業適度規模經營、高標準農田建設、農業產業發展扶持政策等財政專項轉移支付資金和項目向農村集體經濟傾斜;在有條件的地方,開展扶持村級集體經濟發展財政獎補試點,除專門安排試點資金、對鼓勵土地流轉、零散土地整治、發展為農服務、物業經營等進行補助外,統籌安排現代農業生產發展資金、農田水利設施建設補助資金、農業科技推廣與服務補助資金等扶持農業生產類財政支農資金,支持試點村村級集體經濟發展;增加農村公共服務投入,探索通過政府優先購買村集體提供的相關服務,不斷提高村級公共服務質量和能力;落實免征因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅,免征簽訂產權轉移書據涉及的印花稅等稅費的優惠政策,為村級集體經濟發展提供給更多制度支撐;依託村級集體經濟發展項目,探索財政資金有效注入村集體經濟發展的管道,明確財政投入形成的資產產權歸村集體所有、管護,並可以作為村集體股份,在貧困村探索財政補助資金形成的資產折股量化為村集體和農民持有的股份,建立股權扶貧機制等。

(五)加強基層組織能力建設和分類指導

通過政府購買服務的手段,向市場主體訂製適合的培訓課程,著重對村兩委班子、村級集體經濟組織帶頭人,開展市場營銷、電子商務、先進適用技術、工商管理等培訓,提高帶頭人把握市場機遇、識別市場風險的能力。積極推進農村社區股份合作制改革,進一步明晰農村各類組織的職能關係,在基層黨組織的統一領導下,分別承擔好農村的行政事務、自治事務和集體經濟經營管理,有條件的地方可以探索政經分離、政社分離等新的鄉村治理機制。結合研究制定「十三五」經濟與社會發展規劃,統籌考慮村級經濟發展,實行差別化政策:對於區位優勢好、市場氛圍濃、產業基礎好的村,要鼓勵其優選招商引資項目,建立一二三產聯動發展的全產業鏈;對於原來基礎薄弱、交通不便、無固定產業的村,要通過置換方式,異地安排建設用地「抱團發展」,並給予抱團發展的鎮(街道)財政補貼優惠政策。