污染企業不可一搬了之

按照「誰污染誰治理」的原則,土壤污染防治法草案應補充「企業關停、搬遷時應對原址的土壤進行檢測評估,造成污染的,搬遷企業應負責儘可能修復」,這樣可以明確責任,否則造成了污染,一搬了之,會給國家造成很大損失。

「優先治理的基本原則,是以影響和危害人民身體健康為首要原則,應根據對人民生命健康的影響程度來確定治理的順序。」

「土壤污染防治涉及政府多個部門,建議在草案中把政府相關部門的權責劃分清晰,誰主辦、誰協助等都要明確規定,防止含糊和交叉,避免增加工作協調的難度。」

□本報記者蒲曉磊

「去年,我參加了農業土壤管理有關部門組織的重金屬污染土壤治理科學研究項目招標,我們有一項技術可以治理鉻、鎳、銅等重金屬污染,儘管對方也承認我們的技術很好,但還是沒有把這個項目給我們,而是把票投給了他們的下屬單位。」全國人大常委會委員馮長根回憶說。

馮長根指出,土壤污染防治依賴於先進的科學技術,需要在立法中予以明確,既有利於科學技術的推廣,也能避免出現上述以部門意願決定投票結果的情形。

6月27日上午,在十二屆全國人大常委會第二十八次會議分組審議土壤污染防治法草案時,馮長根將自己的親身經歷作為論據,來支撐「增強法律可操作性」的論點。

「建議對於如何保護土壤不受污染,如何對已污染的土壤進行整治、修復、改良和防治,作出進一步明確要求,細化各類污染防治的具體要求和權利義務,提高法律的可操作性和針對性。」羅亮權委員的發言,同樣指向了「強化可操作性」上。

陳喜慶委員指出,作為土壤污染治理與修復重要制度的《土壤污染防治行動計劃》,實行了土壤污染治理與修復終身責任制,但在草案中並沒有對這項制度予以體現,建議在總則部分增加土壤污染治理與修復終身責任制的原則。

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全國人大常委會組成人員指出,對於土壤污染防治、修復的各個環節,都要明確相應的法律責任,確保各個主體能夠各負其責。

哪類土壤需要先「治病」?

記者發現,「標準」一詞幾乎在草案的每一章節都有提及,第二章更是以「標準、調查、監測和規劃」為名。分組審議期間,「標準」也成為委員頻繁提及的辭彙。

呂薇委員指出,非常贊成草案中「防治土壤污染應當堅持預防為主、保護優先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與」的規定,但在制定標準時還要有優先順序的考慮。

「優先治理的基本原則,是以影響和危害人民身體健康為首要原則,應根據對人民生命健康的影響程度來確定治理的順序。例如,對於暴露在外的對人體有直接重要影響的土壤應優先治理、對於種植以後吃了對人有影響的土壤應優先考慮替代種植等,這些都要在具體標準的制定上作出細分。」呂薇說。

楊邦傑委員指出,土壤修復已形成了一個產業,但仍然缺少相關標準,導致在驗收、合同、經費等環節都存在很多問題,「到底有什麼技術水平可以去做、做到什麼標準可以驗收、是應付還是真正能夠解決問題,都應當有所規範。」

草案第十條規定,國務院標準化主管部門、環境保護主管部門會同國務院其他有關部門建立和完善國家土壤污染防治標準體系。

「關於地方標準,目前草案沒有寫入,建議對這一問題再認真研究。地域遼闊,東西部、南北方土壤背景值不同,地區差異性很明顯,如果允許出台高於國家標準的地方標準,可能更有利於保護未污染的土壤。」李世明委員稱,要處理好國家標準和地方標準的關係。

「耕地、林地、草地等不同土地利用類型土壤污染的狀況各有不同,北方和南方土壤污染的情況也大不相同。制定土壤污染防治國家標準一定要深入細緻研究,切合的實際。」竇樹華委員說。

土地收儲后誰承擔修復責任?

在土壤污染防治方面,企業負有重要的責任,草案中對於企業責任的規定,也是委員們在分組審議時熱議的焦點。

陳喜慶指出,「土十條」規定,造成土壤污染的單位和個人要承擔治理與修復的主體責任;責任主體發生變更的,由變更後繼承其債權債務的單位或個人承擔相關責任;土地使用權依法轉讓的,由土地使用權受讓人或雙方約定的責任人承擔相關責任;責任主體滅失或者責任主體不明確的,由所在地縣級人民政府依法承擔相關責任。

陳喜慶認為,上述「土十條」的內容是非常重要的污染責任承擔制度,但草案中沒有具體體現,建議在草案中增加責任主體發生變更、責任主體滅失或者責任主體不明確的污染責任承擔的規定。

草案第二十一條規定,可能造成土壤污染的企業因關停、搬遷、技術改造或者其他原因需要拆除設施、設備或者構築物的,應當採取土壤污染防治措施。

楊震委員指出,按照「誰污染誰治理」的原則,草案應補充「企業關停、搬遷時應對原址的土壤進行檢測評估,若造成污染的,搬遷企業應負責儘可能修復」,這樣可以明確責任,否則造成了污染,一搬了之,會給國家造成很大損失。

在政府收儲土地以後,是由政府承擔污染土地的治理及修復責任,還是由原污染企業或個人承擔?這些問題已經在現實中出現,其中尤以去年發生的常州外國語學校「毒地案」最為典型。

對此,陳喜慶強調,土地收儲是國土資源管理部門調控土地市場依法取得土地的行政行為,土地儲備機構既不屬於污染者,也不屬於污染場地的使用權受讓人,因此,土地收儲不能免除被收儲土地污染者的責任。依據損害擔責的原則,污染企業仍應承擔治理與修復責任。建議增加土地收儲后的污染責任承擔方面的內容。

草案第四十二條規定,地方人民政府及其有關部門對因承擔土壤及地下水污染狀況調查、風險評估、風險管控和修復等活動所支出的費用,有權向土壤污染責任人追償。

楊衛委員建議,在上述規定基礎上設計「倒逼機制」,對污染的農用地土壤,先規定一個修復的期限。到了這個期限還沒有人承擔修復費用的話,則由政府先來埋單,然後「倒逼」政府去找責任人將修復費用追回。

土壤污染防治哪個部門負主責?

政府在土壤污染防治方面負有重要的責任,一些委員在審議時指出,需要進一步明確政府及其有關部門的職權劃分和法律責任。

羅亮權指出,土壤污染防治涉及到環保、農業、國土、水務等多個部門,各職能部門之間權責交叉,不利於土壤污染防治的高效協調開展。因此,建議理順土壤污染防治管理體系,確定監督管理土壤污染防治工作的具體主管機關,進一步明確細化各監管部門的職責和許可權,避免因管理部門多而造成相互扯皮和推卸責任的現象。

對此,全國人大農業與農村委員會委員李登海建議,對涉及土壤污染的農業、林業、國土資源等部門分開作出規定,「例如,農業方面的污染是什麼?怎樣整治?哪些部門和個人將來承擔什麼責任?都要具體明確相關內容。同樣,林業、國土資源、衛生計生等方面是什麼情況,也都要講清楚。」

「這方面的問題非常重要,建議將農業部分和林業部分分別單列一章。對核心內容要說明白,對不同部門對土壤污染防治的具體要求、監督、法律責任也應明確說明。」李登海認為,按照不同類型、不同部門、不同領域來寫,會使法律在這方面的規定更加完善。

周天鴻委員注意到,草案總則第四條「各級人民政府應當加強對土壤污染防治工作的指導、協調,督促各有關部門依法履行土壤污染防治管理職責」的規定,沒有對責任給予限定。

「建議在法律責任第七十五條中對國務院環境保護主管部門沒有履責設置法律責任。否則,現在方方面面在本法草案中都有其責任和義務,只有國務院環境保護主管部門沒有被規定責任和義務。」周天鴻指出。

丁仲禮委員指出,現在土壤污染防治沒有一個責任體系,並因此牽扯到標準的制定、污染程度的評價、治理技術的選擇、治理的過程、驗收評估等各個環節的問題,建議在總則中對責任體系予以明確。

「由於土壤污染的成因和類型十分複雜,防治土壤污染的任務非常艱巨,有的工作不僅量大,而且持續時間長,比如土壤污染的普查、監測等。土壤污染防治涉及政府多個部門,建議在草案中把政府相關部門的權責劃分清晰,誰主辦、誰協助等都要明確規定,防止含糊和交叉,避免增加工作協調的難度。」李世明委員建議,進一步明確政府有關部門的職權規範。

「越是經濟發達地區,土壤污染情況就越嚴重,因為大量化工企業都起來了。現在一些化工企業雖然不在了,但是形成的污染已滲透進了土壤裡面。大量的鄉鎮企業發展起來后,農村的面源污染情況也非常嚴重。」王萬賓委員指出,在這種情況下,土壤污染很難在短時間內得到修復。

王萬賓認為,土壤污染是區域性的概念,土壤污染防治法應該把土壤污染防治的規劃和修復責任,全部落在省級人民政府身上,由各省級人民政府對本區域土壤負責,省級人民政府再把責任一層一層落下去。

值得注意的是,草案對政府承擔防治責任作了明確規定。草案第五條規定,地方人民政府應當對本行政區域內土壤污染防治和安全利用負責,將土壤污染防治目標、任務完成情況,納入生態文明建設目標評價考核體系以及環境保護目標責任制度和考核評價制度,作為考核人民政府主要負責人、直接負責的主管人員工作業績的內容,並作為任職、獎懲的依據。