最高人民法院公布行政審判十大典型案例

轉自 /法治小組

新聞通氣會

6月13日上午，最高人民法院召開新聞通氣會，公布了最高人民法院行政審判十大典型案例，最高人民法院新聞發言人林文學主持新聞通氣會，最高人民法院行政庭副庭長王振宇、審判長梁鳳雲介紹了相關情況並回答記者提問。

最高法院行政案件受理數創歷史最高

王振宇介紹說，2016年，最高人民法院行政審判庭新收案件2841件（不含舊存），是2015年的三倍多、2014年的近九倍，審結各類案件2469件，結案率達83.13%，人均結案達126.72件，均創自1988年行政審判庭成立以來的最高歷史記錄。

據了解，為切實貫徹執行新行政訴訟法，自2016年1月1日起，最高人民法院行政審判庭全面改革裁判文書，廢止過去以通知書等結案的方式，出台行政裁判文書的指導樣式，統一規範裁判文書製作，一年來審結的絕大多數案件均採用新的裁判文書指導樣式。同時，注重把握案件發展趨勢，及時就證券監管、行政壟斷、網路約車、信息公開等新領域的疑難問題開展對下指導，統一法律適用標準。

王振宇還介紹了全國法院行政審判的有關情況，2016年，全國各級法院共受理一審、二審和再審行政案件331549件，同比上升10.6%，審結327429件，同比上升20%。在全國各級法院審結的225020件一審行政案件中，行政機關敗訴的案件共32895件，敗訴率為14.62%，同比上升0.84%。地方各級人民法院還共審查行政非訴執行案件198660件，裁定準予執行162411件。

王振宇介紹，當前，涉及民生的行政案件佔比較高，2016你那僅勞動和社會保障、徵收、房屋登記、土地、林業、治安、戶籍管理等領域的案件就超過了10萬件，表明行政案件與人民群眾的生產生活息息相關，凸顯了行政審判在維護人民群眾切身利益方面所肩負的重要責任。

據了解，本次公布的十大典型案例，是從最高人民法院行政庭辦理的近2500件案件中精選出來的，從涉及領域來看，既有房屋徵收、行政強制等常見的行政行為，也有無主財產上繳這樣雖不常見但對相對人有重大影響的一般行政處理；既涉及土地、房屋、林業等案件多發的管理領域，也有交通、稅務等雖然案件不多，但廣受關注的管理領域。

在當天公布的林建國訴濟南市住房保障和房產管理局一案中，因考慮到當事人肢體重度殘疾，行走存在嚴重障礙，最高人民法院決定提審並赴當地開庭，表明了最高人民法院重視殘疾人群體基本權益保障的態度。王振宇表示，該案涉及廉租房實物配租權益的保障，此類案件從對行政行為的司法審查視角看，反映出司法不僅監督傳統行政理念之下的行政處罰、行政許可、行政徵收等行為，而且越來越重視對服務行政、給付行政這些涉及現代法治進步背景下的新型行政行為的監督。

當天公布的張道文、陶仁訴四川省簡陽市人民政府侵犯客運人力三輪車經營權一案也是由最高人民法院提審的案件，本案中，簡陽市副市長出庭應訴，明確表示堅持依法行政，尊重法院裁判。本案運用法律關於「情勢」判決的規定，既對被訴行政行為的合法性進行了審查和確認，同時也注意到了業已形成的社會公共利益，確保了公共利益和個人利益的平衡，使一起近二十年的行政糾紛得以徹底化解。

王振宇介紹說，從2014年開始，最高人民法院先後向社會發布了徵收拆遷、信息公開、環境保護、行政不作為、經濟行政等領域的60個典型案例，收到了良好的法律效果和社會效果，而當天公布的案例是最高人民法院首次發布本院的典型案例，有助於在行政審判、行政執法乃至社會公眾行為規範方面將示範引導作用發揮得更好。

針對惡意訴訟等現象進一步規範訴權行使

在當天公布的楊吉全訴山東省人民政府行政複議一案中，楊吉全不服山東省青島市市南區法律援助中心作出的不予法律援助的決定，連續申請了三級行政複議，並向最高人民法院申請再審，被最高人民法院裁定予以駁回。

王振宇表示，在此案中，楊吉全在提起行政訴訟之前，連續申請了三級行政複議，一再違反一級行政複議制度，其後再行起訴明顯具有任性恣意色彩。對於這樣的起訴，人民法院經過甄別後，可以不予立案，或者在立案之後裁定駁回起訴，以避免明顯缺乏訴訟利益的當事人不當行使訴權。

王振宇介紹說，新行政訴訟法和人民法院立案登記制改革實施以來，各級人民法院進一步強化訴權保護意識，切實維護和保障公民、法人和其他組織依法提起行政訴訟的權利，人民群眾在行政審判領域的訴訟權利得到了前所未有的保護，「立案難」的問題已經得到了明顯的緩解。但也有個別當事人不當行使訴權，惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權的現象也應運而生。最高人民法院正在就此進行調研，並儘快出台司法政策，進一步規範訴權行使，鞏固立案登記製成果。

最高人民法院行政審判十大典型案例（第一批）

目錄：

1.林建國訴濟南市住房保障和房產管理局房屋行政管理案

2.廣州德發房產建設有限公司訴廣州市地方稅務局第一稽查局稅務處理決定案

3.居泰安物業管理有限公司訴上海市工商行政管理局黃浦分局無主財產上繳財政案

4.張道文、陶仁訴四川省簡陽市人民政府侵犯客運人力三輪車經營權案

5.鄭州市中原區豫星調味品廠訴鄭州市人民政府行政處理決定案

6.劉雲務訴山西省太原市公安局交通警察支隊晉源一大隊道路交通管理行政強制案

7.兒童投資主基金訴杭州市西湖區國家稅務局稅務徵收案

8.李國慶訴上海市靜安區人民政府、上海市人民政府房屋徵收補償決定及行政複議決定一案

9.馮書軍訴河北省衡水市人民政府撤銷國有土地使用證案

10.楊吉全訴山東省人民政府行政複議案

一、林建國訴濟南市住房保障和房產管理局房屋行政管理案

（一）基本案情

濟南市退休工人林建國肢體重度殘疾，行走存在嚴重障礙。2007年9月，其向濟南市住房保障和房產管理局（以下簡稱市房管局）提出廉租房實物配租申請，通過搖號取得了該市槐蔭區世紀中華城一套廉租房，簽訂了租賃合同。2010年5月，市房管局接他人實名舉報后調查認定其存在取得廉租房后連續六個月未實際居住等情形。林建國主張因其肢體二級殘疾，該住房位置偏遠、地處山坡、交通不便，故居住不久后即搬出。同年7月13日，市房管局收回該房，並於同年9月給其辦理了廉租房租金補貼。林建國又於2011年重新申請並取得廉租房實物配租資格，后以房源不適合自己居住為由放棄搖號選房。2011年4月，林建國將市房管局訴至法院，請求依法確認該局取消其實物配租資格的行政行為違法，判令該局賠償其退房次日起至重新取得實物配租房之日止的相應租金損失。

（二）裁判結果

濟南市市中區人民法院一審認為，根據《濟南市城市低收入家庭廉租住房管理辦法》有關規定，房產行政主管部門應在作出取消當事人實物配租資格的書面處理決定生效情況下才能收回房屋。本案中，市房管局未作出書面處理決定而直接收回，造成林建國該次廉租住房實物配租資格被取消，影響其相關權利。遂判決確認市房管局收回房屋、取消林建國實物配租資格的行為違法，由該局按廉租房租金標準賠償林建國從2010年7月13日次日起至2010年8月31日的租房損失，駁回林建國其他訴訟請求。雙方當事人均提出上訴。

濟南市中級人民法院二審認為，林建國存在連續六個月以上未實際居住情形，且在退房證明上簽字履行了手續，市房管局依照有關規定取消其實物配租資格並收回廉租房的行為並無不當。同時，城市低收入家庭只能在租金補貼、實物配租等保障方式中享受一種，林建國已在當年9月取得租金補貼保障待遇，市房管局取消其實物配租資格結果正確，未作書面決定屬程序瑕疵。遂撤銷一審判決，改判駁回林建國的訴訟請求。

最高人民法院提審本案后，賀小榮庭長親自擔任審判長於2016年4月赴當地開庭審理並主持調解，市房管局局長到庭參加訴訟。雙方當事人本著互諒互讓原則達成協議，林建國獲得按新政策調配的公租房及救助金7萬元。本案最終通過行政調解書方式結案。

（三）典型意義

本案典型意義在於，為殘疾人提供公正、高效、便捷的司法服務，不僅是人民法院踐行司法為民的內在要求，也是加入《殘疾人權利公約》后的莊嚴承諾。習近平總書記多次強調要不斷健全殘疾人權益保障制度。本案系最高人民法院首次赴基層法院開庭審理殘疾人權益案件，也是新行政訴訟法實施后首次依法以行政調解書方式結案。不僅充分照顧到殘疾人權利行使方式與實現途徑，也通過行政負責人積極出庭應訴配合調解等舉措，凸顯對依法行政的重視，是共同貫徹落實立法新精神的生動實踐。包括媒體在內的社會各界對本案一致好評，現場旁聽的全國人大代表、政協委員和殘疾人聯合會的代表對庭審活動給予高度評價，殘聯為此也向最高人民法院致信感謝。本案對健全殘疾人權益司法保障制度，推進殘疾人事業健康發展具有重要示範意義。

二、廣州德發房產建設有限公司訴廣州市地方稅務局第一稽查局稅務處理決定案

(一)基本案情

2005年1月，廣州德發房產建設有限公司（以下簡稱德發公司）委託拍賣行將其自有的位於廣州市人民中路555號「美國銀行中心」的房產拍賣后，按1.38255億元的拍賣成交價格，向稅務部門繳付了營業稅6912750元及堤圍防護費124429.5元，並取得了相應的完稅憑證。2006年間，廣州市地方稅務局第一稽查局（以下簡稱廣州稅稽一局）在檢查德發公司2004年至2005年地方稅費的繳納情況時，認為德發公司的上述房產拍賣成交單價格2300元/㎡，不及市場價的一半，價格嚴重偏低，遂於2009年9月，作出穗地稅稽一處〔2009〕66號稅務處理決定，核定德發公司委託拍賣的上述房產的交易價格為311678775元，並以311678775元為標準核定應繳納營業稅及堤圍防護費，決定追繳德發公司未繳納的營業稅8671188.75元，加收營業稅滯納金2805129.56元；決定追繳堤圍防護費156081.40元，加收滯納金堤圍防護費48619.36元。德發公司不服該決定，提起行政訴訟。

（二）裁判結果

本案一審判決駁回德發公司訴訟請求；二審維持一審判決，駁回德發公司上訴。再審判決撤銷一、二審判決，並撤銷被訴處理決定中加收營業稅滯納金和堤圍防護費滯納金的部分。

最高人民法院再審認為：1.不違反法律原則和精神的行政慣例應當予以尊重。廣州稅稽一局在查處涉嫌稅務違法行為時，依據稅收征管法第三十五條規定核定納稅義務人的應納稅額是其職權的內在要求和必要延伸，符合稅務稽查的業務特點和執法規律，符合《國家稅務總局關於稽查局職責問題的通知》關於稅務局和稽查局的職權範圍劃分的精神，不構成超越職權。2.稅務機關確定應納稅額時，應當尊重市場行為形成的市場價格；其基於國家稅收利益的考慮否定拍賣價格作為計稅價格時，行使稅收征管法第三十五條第一款第六項應納稅額核定權時，應當受到嚴格限制。納稅義務人以拍賣不動產的拍賣價格作為計稅依據依法納稅後，在該拍賣行為未被有權機關依法認定為無效或者認定存在違反拍賣法的行為並影響拍賣價格的情況下，稅務機關原則上不能根據稅收征管法第三十五條第一款第六項的規定行使應納稅額核定權，但如果拍賣行為中存在影響充分競價的因素導致拍賣價格過低，如本案中的一人競拍時，稅務機關基於國家稅收利益的考慮，有權行使應納稅額核定權。3.沒有法律、法規和規章的規定，行政機關不得作出影響行政相對人合法權益或者增加行政相對人義務的決定。稅務機關根據稅收征管法第三十五條第一款第六項的規定行使應納稅額核定權，應當受到稅收征管法第五十二條關於追繳稅款和滯納金的條件和期限的限制；因不能歸責於納稅義務人的原因時，新確定的應納稅額，繳納義務應當自核定之日發生，徵收該應納稅額確定之前的稅收滯納金沒有法律依據。

（三）典型意義

本案是最高人民法院提審改判的第一起稅務行政案件，案件多個焦點問題的裁判理由均具有較強的典型意義：1.尊重行政機關長期執法活動中形成的專業判斷和行政慣例。通過司法確認的方式，認可省級以下稅務局及其稅務稽查局在具體執法過程中形成的不違反法律原則和精神且符合具體執法規律和特點的慣例，對今後人民法院處理類似問題提供借鑒方法；2.體現法院在促進依法行政方面的司法能動性，既保障國家利益不受損，也要防止稅收權力的任性。進一步明確拍賣價格作為計稅依據的合法性，限定稅務機關行使應納稅額核定權行使條件，釐清特定稅收專業領域行政機關職權和市場主體自治的界限。3.貫徹「法無明文規定不可為」的法治理念，確保當事人合法權益不受行政機關無法律依據的剝奪。行政權的行使應當嚴格限定在法律明確規定的範圍內，在法律沒有規定的情況下，行政機關不得作出影響行政相對人合法權益或者增加行政相對人義務的決定。

三、居泰安物業管理有限公司訴上海市工商行政管理局黃浦分局無主財產上繳財政案

（一）簡要案情

1998年7月，柏德貿易有限公司(以下簡稱柏德公司)以存放於上海市寶山區宗福倉庫的250噸進口羊毛為廈門凱天貿易有限公司（以下簡稱凱天公司）向廈門建行的兩筆借款提供質押。（后該質權於2006年轉移給本案再審申請人居泰安物業管理有限公司〔以下簡稱居泰安公司〕）。1999年，該批羊毛因涉嫌走私，被公安機關移交海關處理。因海關在調查過程中無法找到柏德公司的法定代表人，遂於同年將涉案羊毛移交本案再審被申請人上海市工商行政管理局黃浦分局（以下簡稱黃浦工商分局）處理。嗣後，因發現涉案羊毛已出現脫脂變質現象，黃浦工商分局遂將其先行拍賣，得款人民幣7196545.66元，並於1999年l0月16日在《文匯報》上刊載公告，載明：限有關該批羊毛的所有人於公告發布之日起3個月內，攜帶有關合法證明前往黃浦工商分局下屬的支隊接受調查，如逾期，黃浦工商分局將依照《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)第六十一條規定予以處理。由於逾期貨物所有人仍未出現，黃浦工商分局於2000年3月7日作出「視涉案被扣羊毛為無主財產，上繳財政」的決定。廈門建行稱，在黃浦工商分局處理本案期間，該行及廈門中院的辦案人員曾找到黃浦工商分局查詢涉案羊毛的處理情況。據此，再審申請人認為涉案羊毛並非無主財產，遂對拍賣上繳行為不服，提起訴訟，請求撤銷黃浦工商分局作出的沒收涉案羊毛的決定，並判決該局給付拍賣上述財產所得全部款項。

（二）裁判結果

一、二審法院認為，黃浦工商分局在無法找到並確認走私、販私行為人，進而無法處罰違法行為人的情況下，按照《暫行規定》作出無主財產上繳財政的行政處理決定，執法程序並無不當，並據此駁回了居泰安公司的訴訟請求。居泰安公司不服，向最高人民法院申請再審。

最高人民法院經審查認為，判斷行政行為合法性一般應當以行政行為作出時的事實為準。即使行政行為與客觀事實不符，只要行政機關在作出行為當時無法發現該事實，也不應以此簡單地否定行政行為的合法性。但是，本案中，黃浦工商分局在事後經權利人主張，發現涉案羊毛設有質權的情況下，應當認識到其作出的被訴行政行為與客觀事實不符，並及時採取相應的措施，包括：就涉案羊毛可能涉及的違法問題，依照法律規定的處理許可權作出判斷，並在此基礎上對再審申請人提出的返還請求作出處理。據此，本案最終判決撤銷原審判決，責令上海市黃浦區市場監督管理局在本判決生效之日起15日內將涉案羊毛涉嫌違法的問題交由有權機關處理，或者在本判決生效之日起15日內依職權啟動調查並在其後120日內對再審申請人廈門居泰安物業管理有限公司提出的返還涉案羊毛拍賣款的請求作出處理，駁回廈門居泰安物業管理有限公司的其他訴訟請求。

（三）典型意義

本案的典型意義在於，法治政府要求行政機關法定職責必須為，勇於負責，敢於擔當，行政機關在發現行政行為存在瑕疵的情況下，有義務加以改正。在以撤銷訴訟為主的訴訟制度和理念的影響下，人民法院一般只有在被訴行為被撤銷或者確認違法后，才會處理相關損失的補償或賠償問題，從而將行政行為的違法性與行政機關的給付義務掛鉤，形成了無違法即無給付的訴訟格局。本案明確了即便在撤銷訴訟中，行政機關的給付義務也並非僅僅取決於被訴行政行為的違法性。根據被訴行政行為作出時的基礎事實，該行為無法被撤銷或確認違法，但只要行政機關嗣後發現行政行為有瑕疵，且該瑕疵損害或者可能損害公民、法人或者其他組織的合法權益，行政機關就負有及時加以改正的義務，人民法院就應當視情況判決行政機關為一定的給付。

四、張道文、陶仁訴四川省簡陽市人民政府侵犯客運人力三輪車經營權案

（一）基本案情

1996年8月，四川省簡陽市人民政府（以下簡稱市政府）對24O輛人力客運老年車改型為人力客運三輪車的經營者每人收取了有償使用費3500元。1996年11月，對原有的161輛客運人力三輪車經營者每人收取了有償使用費2000元。從1996年11月開始，市政府開始實行經營權有償使用，有關部門對限額的401輛客運人力三輪車收取了相關的規費。1999年7月15日、7月28日，市政府針對有償使用期限已屆滿兩年的客運人力三輪車，發布《關於整頓城區小型車輛營運秩序的公告》（以下簡稱《公告》）和《關於整頓城區小型車輛營運秩序的補充公告》（以下簡稱《補充公告》）。其中，《公告》要求「原已具有合法證照的客運人力三輪車經營者必須在1999年7月19日至7月20日到市交警大隊辦公室重新登記」，《補充公告》要求「經審查，取得經營權的登記者，每輛車按8000元的標準（符合《公告》第六條規定的每輛車按7200元的標準）交納經營權有償使用費」。張道文等182名經營者認為市政府作出的《公告》和《補充公告》侵犯其經營自主權，向簡陽市人民法院提起行政訴訟。

（二）裁判結果

簡陽市人民法院經審理認為，市政府在行政法規、地方性法規、規章對經營權有償使用期限未作明確規定的情況下，執行上級行政主管部門四川省交通廳《四川省小型車輛營運管理規定》中「有償使用期限一次不得超過兩年」的規定，對已實行經營權有償使用期限超過兩年的原告，以公告形式決定其重新登記並支付有償使用費的行為，並無不當。判決維持市政府作出的《公告》和《補充公告》。張道文等不服，向四川省資陽地區（現為資陽市）中級人民法院提起上訴。四川省資陽地區中級人民法院以與一審基本相同的理由判決駁回上訴，維持原判。

后本案經最高人民法院裁定提審。最高人民法院認為，行政機關作出行政許可等授益性行政行為時，應當明確告知行政許可的期限。行政機關在作出行政許可時，行政相對人也有權知曉行政許可的期限。明確行政許可的期限，既是為了保障公共利益的需要，也是為了保障許可申請人的選擇權利。市政府1996年的經營權許可在程序上存在明顯不當，直接導致與其存在前後承繼關係的本案被訴行政程序明顯不當。本案中，四川省交通廳制定的規範性文件明確了許可期限。申請人關於本案行政許可沒有期限限制的主張不能成立。慮及本案被訴行政行為作出之後，簡陽市城區交通秩序得到好轉，城市道路運行能力得到提高，城區市容市貌持續改善，以及通過兩次「惠民」行動，絕大多數三輪車主已經分批次完成置換，如果判決撤銷被訴行政行為，將會給行政管理秩序和社會公共利益帶來不利影響。判決確認簡陽市人民政府作出的《公告》和《補充公告》違法。

（三）典型意義

本案的典型意義在於，進一步明確行政機關應當遵循正當行政程序和人民法院審理行政案件要注意公私利益平衡的問題。一方面，程序正義是看得見的正義，行政機關在作出行政行為時應當履行正當的行政程序，履行特定的告知義務。程序正當是法治政府建設的核心要義之一。行政機關履行告知行政許可期限的義務，既有利於行政機關對許可事項實行監督管理，也有利於保障行政相對人的選擇權，從源頭上避免和減少行政糾紛的發生。本案中，正是由於行政機關怠於履行告知義務，導致行政相對人誤以為行政許可沒有期限，進而在二十年的時間內聚訟不息，引發多次群體性上訪。本案通過對行政執法程序的司法監督，推動了嚴格規範公正文明執法，強化了對行政權力的制約和監督。另一方面，化解行政爭議是行政訴訟的重要目標。本案中，法院為化解多年來形成的「官」民矛盾做了大量的協調工作，為本案妥善解決奠定了良好基礎。市區環境和交通秩序明顯改善，當事人實體權益亦得到彌補。本案中，市政府副市長出庭應訴，明確表示堅持依法行政，尊重法院裁判，凸顯了責任政府意識。法院運用法律關於「情勢」判決的規定，既對被訴行政行為的合法性進行了審查和確認，同時也注意到了業已形成的社會公共利益，確保了公共利益和個人利益的平衡，近二十年的行政糾紛得以徹底化解。本案在辦理過程中實現了法律效果和社會效果的兩相統一，也為解決歷史形成的類似案件提供了良好範本。

五、鄭州市中原區豫星調味品廠訴鄭州市人民政府行政處理決定案

（一）基本案情

1995年11月，鄭州市中原區豫星調味品廠（以下簡稱豫星調味品廠，個體工商戶）與閆垌村三組以該廠系村辦企業名義向主管部門提交《關於違章用地的檢查及補辦征地手續的申請》。鄭州市土地管理局同意補辦並下達批複，該廠其後所提交的相關申請表中經濟性質欄填寫了「個體」。1996年12月，鄭州市政府給該廠頒發國有土地使用證，載明土地性質為劃撥，面積126l2.7平方米。后該廠於2005年以征地補償安置費名義給閆垌村三組匯款33萬餘元被拒。2006年12月，鄭州市政府針對閆垌村三組的撤證申請作出註銷上述國有土地使用證的決定（以下簡稱4號決定），理由是該廠與閆垌村三組採取欺騙手段，未如實登記。該廠進而向省政府申請複議未果，遂提起本案訴訟，請求法院撤銷4號決定。涉案土地現已被用於房地產開發。

（二）裁判結果

鄭州市中級人民法院一審認為，豫星調味品廠當時不屬於可補辦用地手續的範圍，鄭州市政府作出被訴註銷決定符合《河南省實施〈土地管理法〉辦法》相關規定，遂判決維持4號決定。豫星調味品廠上訴后，河南省高級人民法院在二審及其後的兩次再審中，均以基本相同的理由分別作出駁回上訴、維持原判和維持二審判決、維持初次再審判決的處理結果。

最高人民法院提審后認為，豫星調味品廠在工商機關登記的經濟性質為個體工商戶，從當時有關文件看，該廠不屬於「農村集體經濟組織興辦的經濟實體」，客觀上不具備補辦違法佔地用地手續的資格。但是，被訴4號決定將錯誤登記和頒證完全歸因於該廠和閆垌村三組採取「欺騙手段」，而當時有關申請表中曾將經濟性質填寫為「個體」。雖然存在表述前後不一，但尚不構成對真實經濟性質的刻意隱瞞，故4號決定認定採取欺騙手段的證據並不充分。而對於行政機關審查不嚴問題隱而不提，事實認定有誤。同時，4號決定剝奪了豫星調味品廠繼續使用涉案土地的權利，對其重大財產權益產生不利影響，鄭州市政府既未事前告知該廠，亦未給予其陳述和申辯的機會，所做的針對法定代表人的調查筆錄既未告知調查目的，也未告知可能因涉嫌欺騙未如實登記、行政機關擬註銷涉案土地使用證等情況，不足以使該廠在4號決定作出前進行充分的、有針對性的陳述和申辯，程序明顯不當。此外，4號決定未充分考量涉案土地在政府收取出讓金之後用於房地產開發等因素，一注了之，客觀上不利於豫星調味品廠主張信賴利益保護（如需查清是否存在發證到註銷期間合理投入），遂於2016年判決撤銷一、二審及兩次再審判決，確認鄭州市政府作出的被訴4號決定違法。

（三）典型意義

本案典型意義在於，加強對各類非公有制經濟市場主體的產權保護，是當前人民法院的一項迫切任務，行政審判在監督行政機關依法行政方面意義重大。本案中，鄭州市政府針對其十年前的錯誤頒證行為，僅以申請人採取「欺騙手段」為由一注了之，沒有考慮當事人曾在申請表中據實填寫「個體」而行政機關未盡到審慎審查義務，亦未核實當事人多年來對行政機關的信賴利益、房地產開發因素以及註銷程序的規範性、正當性，被最高人民法院指出事實認定有誤，程序明顯不當。最高人民法院同時指出，對於信賴利益及如何彌補問題，可由鄭州市政府在判后組織調查並作相應處理。本案的終審判決糾正了下級法院前後作出的四次判決，對於保障非公有制經濟主體的實體權益、彰顯正當程序價值和體現司法權威性，具有重要的審判監督價值。

六、劉雲務訴山西省太原市公安局交通警察支隊晉源一大隊道路交通管理行政強制案

（一）基本案情

2001年7月,劉雲務購買東風運輸汽車一輛。2006年12月12日，劉雲務雇傭的司機駕駛該車行駛至太原市和平路西峪鄉路口時，山西省太原市公安局交通警察支隊晉源一大隊（以下簡稱晉源交警一大隊）執勤民警以該車未經年審為由將該車扣留。2006年12月14日，劉雲務攜帶審驗手續前往處理。晉源交警一大隊執勤民警在核實過程中又發現無法查驗該車的發動機號碼和車架號碼，遂以涉嫌套牌為由繼續扣留，並口頭告知劉雲務提供其他合法有效手續。劉雲務雖多次託人交涉並提供更換髮動機缸體、更換髮動機缸體造成不顯示發動機號碼、車架用鋼板鉚釘加固致使車架號碼被遮蓋等證明材料，但晉源交警一大隊一直以其不能提供車輛合法來歷證明為由扣留。劉雲務不服，提起行政訴訟。法院審理期間，組織當事人對加固車架的鋼板鉚釘進行了切割查驗，顯示該車車架號碼為GAGJBDK0110××××2219，而該車行駛證載明的車架號碼為LGAGJBDK0110××××2219。

（二）裁判結果

山西省太原市中級人民法院一審判決駁回劉雲務的訴訟請求。山西省高級人民法院二審判決撤銷一審判決，責令晉源交警一大隊在判決生效后三十日內對扣留涉案車輛依法作出處理並答覆劉雲務，駁回劉雲務的其他訴訟請求。

最高人民法院認為，在劉雲務提交合法年審手續后，晉源交警一大隊又發現涉案車輛涉嫌套牌時，可依法繼續扣留，但其違反法定程序，且始終未出具任何形式的書面扣留決定。涉案車輛確系生產的東風運輸汽車，特定汽車生產廠家生產的特定汽車的車架號碼最後8位字元組成的字元串具有唯一性，切割查驗后顯示的車架號碼和行駛證所載車架號碼的最後8位字元完全一致，可以認定被扣留車輛即為行駛證載明的車輛。晉源交警一大隊認定涉案車輛涉嫌套牌而持續扣留，構成主要證據不足。在劉雲務提交相關材料后，晉源交警一大隊既不返還，又不積極調查核實，反覆要求劉雲務提供客觀上已無法提供的其他合法來歷證明，長期扣留涉案車輛不予處理，構成濫用職權。據此判決撤銷一、二審判決，確認晉源交警一大隊扣留涉案車輛違法，判令晉源交警一大隊在判決生效后三十日內將涉案車輛返還劉雲務。

（三）典型意義

本案典型意義在於：深入推進依法行政，加快建設法治政府，要求必須堅持嚴格規範公正文明執法。行政機關既要嚴格執法以維護社會管理秩序，也要公正把握執法尺度，兼顧相對人合法權益的保護。為維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，保護人身、財產安全，公安機關交通管理部門有權依法扣留違法車輛。存在裁量餘地時，對違法車輛的扣留應以實現行政目的為限，儘可能選擇對相對人合法權益損害最小的方式。違反法定程序，無正當理由長期扣留車輛，過度推諉卸責，嚴重突破實現行政目的的限度，且對相對人合法權益造成重大損害，顯已違背嚴格規範公正文明的執法要求。人民法院依法予以糾正，救濟相對人合法權益，監督行政機關依法行使職權，助推依法行政，促進法治政府如期建成。

七、兒童投資主基金訴杭州市西湖區國家稅務局稅務徵收案

（一）基本案情

2003年11月，兒童投資主基金（TheChildren』sInvestmentMasterFund）在開曼群島註冊成立。2004年3月，香港國匯公司與浙江國葉公司簽訂合同設立國益路橋公司，香港國匯公司占國益路橋公司95%的股份。國益路橋公司於2005年10月獲准受讓杭州繞城高速公路收費經營權，同月，CFC公司在開曼群島註冊成立，該公司持有香港國匯公司100%股權。2005年11月，兒童投資主基金通過股權轉讓和認購新股方式取得了CFC公司26.32%的股權，該份股權又於2011年9月轉讓給MDL公司，轉讓價格為2.8億美元,另收取利息約380萬美元。其後，杭州市西湖區國家稅務局（以下簡稱西湖區國稅局）對上述交易展開調查並層報國家稅務總局審核。國家稅務總局於2013年7月明確批複：本案存在有關公司僅在避稅地或低稅率地區註冊，不從事製造、經銷、管理等實質性經營活動，股權轉讓價主要取決於國益路橋公司估值，股權受讓方對外披露收購的實際標的為國益路橋公司股權等事實，稅務機關有較充分的理由認定相關交易不具有合理商業目的，屬於以減少企業所得稅為主要目的的安排。據此，西湖區國稅局在與兒童投資主基金溝通後於2013年11月作出《稅務事項通知書》，要求其就上述交易申報繳納企業所得稅人民幣1億餘元。兒童投資主基金不服，向杭州市國稅局申請複議未果后訴至法院，請求判決撤銷上述《稅務事項通知書》。

（二）裁判結果

浙江省杭州市中級人民法院一審認為：有關稅收法律法規已規定非居民企業須就其來源於境內的所得繳納企業所得稅，並規定了確定所得發生地的規則。其中，《中華人民共和國企業所得稅法》第四十七條規定了企業實施其他不具有合理商業目的的安排而減少其應納稅收入或者所得額的，稅務機關有權按照合理方法調整。《國家稅務總局關於加強非居民企業股權轉讓所得稅管理的通知》第六條亦明確規定了「境外投資方(實際控制方)通過濫用組織形式等安排間接轉讓居民企業股權，且不具有合理的商業目的，規避企業所得稅納稅義務的，主管稅務機關層報稅務總局審核后可以按照經濟實質對該股權轉讓交易重新定性，否定被用作稅收安排的境外控股公司的存在。」本案中，稅務機關適用上述規定具有正當性和必要性，遂判決駁回兒童投資主基金的訴訟請求。其提出上訴后，浙江省高級人民法院二審以基本相同的理由判決駁回上訴、維持原判。

兒童投資主基金申請再審，最高人民法院經審查認為：原審認定事實來源於稅務機關通過調查所得出的結論，圍繞涉案公司的註冊地點、股權轉讓的具體數額與方式、股權收購的實際標的、轉讓所得的實際來源、轉讓價格的決定因素以及股權交易的動機與目的等要素，均有充分證據予以證明。有關徵稅對象、標準的確定亦符合相關法律規定和稅收政策的具體要求。本案事關稅收法律法規和政策的把握，事關如何看待中華人民共和國稅務機關處理類似問題的基本規則和標準，事關政府涉外經貿管理聲譽和外國公司與公司合法權益的平等保護，在經過人民法院嚴格的司法審查且再審申請人缺乏充分證據證明被訴行政行為違法的情形下，原審生效裁判效力應予維持。故裁定駁回兒童投資主基金的再審申請。

（三）典型意義

本案的典型意義在於，人民法院針對借境外公司註冊成立公司實施資產交易、而實際所得來源為境內的刻意避稅情形，以裁判方式彰顯了稅收主權和通行的國際徵稅規則，保護了涉外經貿領域的國家合法權益。隨著對外經貿規模日益擴大和交往方式不斷增多，明確對各類市場主體股權轉讓、融資等行為的徵稅準則，與國家重大經濟安全和經貿利益息息相關，具有迫切的現實意義和長遠的戰略意義。本案中，西湖區國稅局對於有關公司借在境外的低稅率（或免稅）國家與地區註冊並轉讓股權事項，如何認定是否存在逃避稅收問題，經請示國家稅務總局並與再審申請人充分溝通后，作出了涉案《稅務事項通知書》，一、二審法院和最高人民法院充分肯定了被訴徵稅行為的合法性，明確了相關法律適用規則和政策把握標準，對於遏制類似避稅、逃稅情形，具有鮮明的示範和警示作用。辦案過程也得到關注本案的全國人大代表和多個部門的充分肯定。

八、李國慶訴上海市靜安區人民政府、上海市人民政府房屋徵收補償決定及行政複議決定一案

（一）基本案情

上海市靜安區人民政府（以下簡稱靜安區政府）於2012年10月19日作出房屋徵收決定，李國慶戶承租的公房在徵收範圍內。安置補償協商過程中，靜安區住房保障和房屋管理局（以下簡稱靜安房管局）向李國慶戶提供貨幣補償和房屋產權調換兩種方式選擇，因李國慶不認可《補償方案》，雙方在簽約期限內未達成補償協議。靜安房管局於2015年1月19日報請靜安區政府作房屋徵收補償決定。靜安區政府受理后，組織雙方進行調查和調解，李國慶出席但調解未成。靜安區政府經審查，認定靜安房管局提出的以結算差價的房屋產權調換方式補償李國慶戶的方案合法、適當，遂於2015年2月5日作出房屋徵收補償決定，並將決定書依法送達李國慶及靜安房管局，同時在基地張貼公示。李國慶不服，於2015年4月3日向上海市人民政府(以下簡稱上海市政府)提出行政複議。上海市政府受理后，經審查作出行政複議決定，維持靜安區政府所作徵收補償決定。李國慶仍不服，遂提起本案訴訟。

（二）裁判結果

上海市第二中級人民法院認為，根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）和《上海市國有土地上房屋徵收與補償實施細則》（以下簡稱《實施細則》）的規定，靜安區政府具有作出房屋徵收補償決定的行政職權。其於法定期限內作出被訴房屋徵收補償決定，行政程序並無不當。被訴房屋徵收補償決定認定事實清楚，法律適用準確。上海市政府在規定的期限內作出行政複議決定，程序合法。遂判決駁回李國慶的訴訟請求。上海市高級人民法院以與一審基本相同的理由判決駁回上訴，維持原判。

最高人民法院認為，靜安房管局因與李國慶在徵收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，報請靜安區政府作出補償決定。靜安區政府受理后，核實相關材料，組織召開調解會，並在調解未成的情況下，在法定期限內作出被訴房屋徵收補償決定，程序合法。靜安區政府依據租用公房憑證記載的居住面積乘以相應係數計算被徵收房屋建築面積，結合房屋評估單價等確定貨幣補償金額及補貼款等，並以上海市土地儲備中心安排的用於徵收地塊安置的房源安置給李國慶戶，未侵犯李國慶戶的合法利益，安置方案並無不當。此外，經上海房地產估價師事務所有限公司評估，被徵收房屋於徵收決定公告之日的房地產市場評估單價為29233元／平方米，該地塊評估均價為29200元。李國慶在規定的期限內未申請複核。后靜安房管局向李國慶徵詢是否需要專家鑒定，李國慶明確表示拒絕。在協商過程中，靜安房管局向李國慶戶提供貨幣補償和房屋產權調換兩種方式選擇，因李國慶不認可《補償方案》，雙方在簽約期限內未達成補償協議。據此，李國慶提出的評估報告違法及剝奪其安置補償方式選擇權的異議缺乏依據。上海市政府在規定的期限內作出行政複議決定，適用法律正確，程序合法。遂裁定駁回李國慶的再審申請。

（三）典型意義

本案的典型意義在於：一方面，人民法院在行政審判中要按照嚴格司法的要求，堅持被訴行政行為合法性審查的標準，監督和促進行政機關全面履行政府職能，助力法治政府儘快建成。另一方面，在被訴行政行為達到合法性要求的情況下，人民法院應當作出明確的認定，既彰顯依法行政的規則，使後續的行政執法活動有所遵循，又明晰權利保護的界限，為人民群眾依法維權提供規範和指引。本案中，人民法院通過對被訴徵收補償決定和行政複議決定的全面審查，特別是從被訴行政行為職權合法性、程序合法性、實體認定合法性等多個方面進行了審查，同時對相對人的實體權益保護問題作了認定，在確認行政行為合法和相對人權益得到保障的前提下，裁定駁回相對人的再審申請。

九、馮書軍訴河北省衡水市人民政府撤銷國有土地使用證案

（一）基本案情

1995年6月3日，河北省景縣商業局食品加工廠為了解決職工住房問題，申請徵收涉案土地。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地徵收，並出讓給景縣商業局食品加工廠，並在辦理土地登記過程中將土地使用者變為馮玉章（馮書軍之父）。1995年11月，河北省景縣人民政府（以下簡稱景縣政府）為馮玉章頒發了國有土地使用證。馮玉章辦證后一直未建房。2003年3月1日，第三人張天安以3000元的價格將該地賣給趙文彬，雙方簽訂轉讓協議。2004年趙文彬在該地上建房並居住至今，但一直未辦理土地使用證。2009年6月，馮玉章將趙文彬訴至景縣人民法院，趙文彬得知馮玉章已辦證，遂提起行政複議。複議機關以程序違法為由撤銷景縣政府為馮玉章頒發的國有土地使用證，並註銷其土地登記。馮玉章不服該複議決定，訴至法院。

（二）裁判結果

河北省冀州市人民法院一審認為，第三人趙文彬在本案爭議土地上建房，並居住多年，趙文彬與景縣政府為馮玉章發放土地使用證的行政行為存在利害關係，因而被告受理趙文彬提起的行政複議申請並無不當。被告認定景縣土地管理局未依法辦理土地權屬變更，直接為馮玉章辦理土地登記程序違法，並認定依據該土地登記辦理的土地使用證程序違法，事實清楚，判決維持被訴行政行為。馮玉章不服，提起上訴。

河北省衡水市中級人民法院二審認為，雖然趙文彬在涉案土地上建有房屋，但是景縣政府的頒證行為在先，趙文彬的利益在後，以後來的利益否定在先的行政行為，不符合客觀實際情況，也沒有法律依據。二審法院判決撤銷一審判決和被訴的行政複議決定。本案經再審，判決撤銷二審判決，維持一審判決。

后本案經最高人民法院裁定提審。最高人民法院認為，本案的焦點問題是，趙文彬對於1995年11月景縣政府頒發國有土地使用證的行政行為是否具有申請行政複議的主體資格。趙文彬對涉案土地的佔有源於張天安2003年的轉讓行為，而頒證行為則發生在此次轉讓之前的1995年。因此，趙文彬要獲得申請複議的資格只有通過轉讓承繼的方式。而轉讓承繼的前提則是頒證行為作出時張天安具有申請複議的資格。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地徵收后，該幅土地的性質已經轉變為國有。張天安未對土地徵收行為提起行政複議或者行政訴訟。此後，原景縣土地管理局在辦理土地登記過程中將土地使用者變為馮玉章，景縣政府也為馮玉章頒發了國有土地使用證。該頒證行為是在該幅土地通過徵收轉為國有土地的基礎上作出的。即,在頒證行為作出之前,即使不考慮張天安在1990年就已經將涉案土地使用權有價轉讓給馮玉章一節，其亦因該土地被徵收而不享有土地使用權，故其與該頒證行為之間並無法律意義上的利害關係，不足以獲得申請複議的資格。據此，趙文彬不具備申請行政複議的權利基礎。判決撤銷再審判決，維持二審判決。

（三）典型意義

本案的典型意義在於進一步確定行政複議資格和權利的承繼問題。行政複議制度是重要的行政救濟制度。行政救濟制度的核心理念在於「有權利必有救濟」。根據行政複議法的規定，行政相對人認為行政行為侵犯其合法權益的，可以向行政機關提出行政複議申請。根據行政複議法實施條例的規定，申請需與被申請的行政行為有利害關係，複議申請才予以受理。本案中，趙文彬對涉案土地的佔有來源於張天安在2003年的轉讓。本案中被申請複議的頒證行為發生在1995年。行政機關作出頒證行為時，張天安已經喪失對涉案土地的使用權，與該頒證行為之間已無法律意義上的利害關係，亦無申請行政複議的資格。羅馬法諺「後手的權利不得優於前手」也體現了權利繼受規則。本案中，作為前手的張天安已經喪失行政複議的資格，作為後手的趙文彬則喪失了權利繼受的基礎。本案頒證之後，行政機關與行政相對人之間業已形成穩定的行政法律關係，除非存在法定事由，法院和行政複議機關亦有義務維持行政法律關係的有序存在。公民、法人或者其他組織只有在符合行政複議法和行政訴訟法的關於利害關係人的規定的前提下，才能對既存法律關係發起複議或者訴訟「挑戰」，這也正是維護法律安定性和行政秩序穩定性的需要。該案對於明確行政複議資格條件及其承繼具有一定的示範意義。

十、楊吉全訴山東省人民政府行政複議案

（一）基本案情

楊吉全不服山東省青島市市南區法律援助中心作出的不予法律援助決定，向青島市市南區司法局提出異議。該局作出答覆意見，認為該不予法律援助決定內容適當。楊吉全對該答覆意見不服，向青島市司法局申請行政複議。該局於2013年10月23日告知其所提複議申請已超過法定申請期限。楊吉全不服，向青島市人民政府申請行政複議。該府於2013年10月30日告知其所提行政複議申請不符合行政複議受案條件。楊吉全不服，向山東省人民政府申請行政複議。山東省人民政府於2013年11月18日對其作出不予受理行政複議申請決定。楊吉全不服，提起行政訴訟，請求撤銷該不予受理決定，判令山東省人民政府賠償損失。

（二）裁判結果

山東省濟南市中級人民法院一審判決駁回楊吉全的訴訟請求。山東省高級人民法院二審判決駁回上訴，維持一審判決。楊吉全向最高人民法院申請再審，最高人民法院裁定予以駁回。

最高人民法院認為，申請行政複議和提起行政訴訟是法律賦予公民、法人或者其他組織的權利，其可以在申請行政複議之後再行提起行政訴訟。但楊吉全在提起行政訴訟之前，針對同一事由連續申請了三級行政複議，明顯且一再違反一級行政複議制度。對於明顯違反覆議制度的複議申請，行政複議機關不予受理后，申請人對此不服提起行政訴訟的，人民法院可以不予立案，或者在立案之後裁定駁回起訴。鑒於本案已經實際走完訴訟程序，原審法院經實體審理后亦未支持楊吉全的訴訟請求，故無必要通過審判監督程序提起再審后再行裁定駁回起訴。

（三）典型意義

本案典型意義在於：當事人申請行政複議和提起行政訴訟應當具有利用複議制度和訴訟制度解決行政爭議的正當性。行政訴訟是解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織合法權益，監督行政機關依法行使職權的法律救濟途徑。人民法院既要充分保障當事人正當訴權的行使，又要引導、規範當事人行使訴權。人民法院有義務識別、判斷當事人的請求是否具有足以利用行政複議制度和行政訴訟制度加以解決的必要性，避免因缺乏訴的利益而不當行使訴權的情形發生，堅決抵制濫用訴權的行為。對於明顯違背行政複議制度、明顯具有任性恣意色彩的反覆申請，即使行政複議機關予以拒絕，當事人不服提起訴訟的，人民法院也可以不予立案，或者在立案之後裁定駁回起訴。