聶振邦：加大精準扶貧力度 推進城鄉一體化發展

聶振邦

（國際經濟交流中心副理事長，原國家糧食局局長、黨組書記）

2017年是脫貧攻堅戰的第二年。經過首年奮戰，精準脫貧方略落地生根，2016年減少農村貧困人口超過1000萬人，精準扶貧工作呈現新局面。成績令人鼓舞，但是在的中西部農村地區仍然分佈著約4500萬貧困人口，不少地區還是歷史極貧區，扶貧攻堅的形勢依然十分嚴峻。而基礎設施建設、區域經濟發展以及針對主體功能區所採取的差異化發展戰略等傳統扶貧措施，均無法解決這些貧困地區社會經濟中致貧的結構性成因。城鄉發展一體化是黨中央國務院在新時期新形勢下針對城鄉社會轉型等問題做出的科學決策，是突破城鄉二元壁壘、破解「三農」難題、實現社會公平與效率相契合的治本之策。城鄉一體化通過推進城鄉間要素流動來提高的經濟發展和公共服務水平，是帶動貧困地區經濟發展、增加貧困地區農民收入、加快產業結構轉型升級和解決貧困問題的必由之路。因此，有必要將的扶貧實踐置於城鄉一體化視閾下，創新扶貧思路，構建城鄉統籌、推進城鄉一體化發展的精準扶貧模式。

一、城鄉一體化是精準扶貧工作的一種全新設計

農村貧困與返貧的致因具有多維性，其中貧困人口自身發展能力弱，扶貧資源及制度的不合理配置，以及自然資源的不可持續利用是農村貧困地區和貧困人口長期陷入貧困怪圈、無法擺脫貧困陷阱的主要原因。作為系統共生理論在社會複雜系統中的具體應用，城鄉一體化反映的是城市與農村兩個不同共生單元之間，經過對立、加速分離到最終融合的演化規律和階段狀態，即城市與鄉村建立起一種互補、協同與融合發展的共生模式，並在此過程中通過「以工促農、以城帶鄉」，幫助貧困地區和貧困人口在統籌城鄉綜合配套的改革中穩步提升自我積累和自我發展能力，促進了貧困地區城鄉生產要素的重新配置、自然資源循環利用和生態環境的可持續發展，是推進精準扶貧工作的一種全新設計。

（一）城鄉一體化將促進貧困地區城鄉發展基礎設施改善

按照新型城鎮化建設、美麗鄉村建設、產業園區建設的總體布局，城鄉一體化可推進貧困人口從農村向縣域中心鎮集聚，通過建設一批能夠輻射帶動貧困地區城鄉發展的骨幹鐵路、高速公路、水利樞紐、信息基礎設施等，破解區域發展瓶頸，發揮重大基礎設施工程對貧困地區區域發展和扶貧工作的支撐作用，能為貧困地區城鄉經濟社會發展提供基礎條件，提高貧困地區城鄉可持續發展的能力。

（二）城鄉一體化將促進貧困地區城鄉資源互動

推進城鄉間要素的平等交換和公共資源的均衡配置是城鄉一體化的關鍵環節。城鄉一體化將打破城鄉分治的二元扶貧模式，建立使各參與扶貧的部門相互協調與支持的聯動機制；並以整合城鄉資源要素、提高資源利用效率為出發點，通過改革城鄉分割的戶籍制度、土地制度，建立城鄉統一市場，實現對城鄉關鍵資源要素的優化配置和有效管理，不斷增強城鎮對鄉村的帶動和輻射；隨著統籌城鄉發展體制機制的建立和完善，城鄉一體化將加快貧困地區基礎設施和公共服務向農村延伸，促進貧困地區城鄉間物質、資金、技術、信息的雙向流動，推動公共服務均等化，從而增強貧困人口抵禦風險的能力，在扶貧開發與社會保障的兩輪驅動下確保貧困地區實現經濟社會全面發展與貧困人口實現穩步脫貧。

（三）城鄉一體化將促進貧困地區人力資源開發

在導致貧困的諸多因素中，人力資源開發程度低、人力資本匱乏的問題最為關鍵。貧困人口往往知識水平低、身體素質差，從而缺乏自我積累和自我發展的能力。城鄉一體化一方面通過整合城鄉教育資源，加大對農村教育的投資力度，促進城鄉人力資源開發和人力資本投資一體化發展；另一方面，通過加大貧困地區醫療保健資金投入，加快農村醫療衛生設施建設，改善農村醫療衛生條件，有助於貧困人口身體素質的提高，進而增強貧困人口自我積累和自我發展的能力。

（四）城鄉一體化將促進貧困地區生態資源可持續利用

貧困地區的分佈與脆弱的生態環境具有地理空間意義上的耦合性，要治理貧困，實現脆弱生態區的改善和可持續發展，就必須打破封閉的社會經濟生態系統，革新貧困人口現有的生存方式和社會經濟發展模式。城鄉一體化秉持「以人為本」的可持續發展理念，倡導生態循環經濟新模式，鼓勵貧困地區發展生態產業和綠色環保產業，通過調整和優化產業結構、重構循環性產業鏈，加強經濟社會建設；同時，通過分類引導人口城鎮化，控制人口低質增長，從根本上消除經濟增長與生態惡化、環境破壞與貧困加劇的矛盾，進而實現扶貧開發中的經濟效益、生態效益和社會效益的有機統一。

二、貧困地區城鄉一體化發展水平判斷

城鄉一體化作為城鄉關係發展的最終目標，旨在通過資源和生產要素的自由流動和優化配置，在經濟、社會、文化上形成城鄉地域綜合體，使城鄉間僅存在景觀、產業及人口密度方面的差別，是城鄉統籌和扶貧開發兩大戰略體系在推進全面小康社會建設工作中的重要對接。由於發展的初始條件不同，貧困與發達地區之間城鄉發展一體化水平存在著極其複雜的多梯度性與差異性，對貧困地區城鄉發展一體化的發展態勢做出明確的判斷，是在城鄉統籌新型模式下進行精準扶貧實踐探索的重要基礎。

借鑒周江燕、白永秀（2014）構建的用於測算省域層面城鄉一體化發展水平指數的指標體系，本文選取了2000—2014年，全國與592個國家貧困縣所在的21個省份的面板數據，通過兩步主成分分析法，測算了全國與貧困地區（省域層面）城鄉一體化發展指數。計算結果表明，2000—2014年全國城鄉發展一體化指數穩步上升，2010年以來增長明顯，城鄉發展一體化指數由2000年的1.71上升至2010年的2.40，又從2011年的2.61上升至2014年3.38。城鄉發展一體化水平逐步提高。這既是實施城鄉發展一體化重大戰略的結果，也是城鎮化、工業化、信息化與農業現代化「四化」並舉的成果。2010年以來，城鄉一體化的整體快速發展促進了城鄉之間生產要素的雙向流動、產業布局的優化以及公共服務差距的縮小。然而，同一時期貧困地區所在省域的城鄉發展一體化指數雖然也呈現穩定上升，但漲幅較小，與全國差距不斷拉大。2014年，貧困地區所在省域城鄉發展一體化指數為1.77，僅大致相當於全國2004年之前的發展水平。從以上的分析對比實例中可以看出，全國城鄉一體化發展指數比貧困地區省域城鄉發展一體化指數高出近一倍，說明全國對貧困地區城鄉一體化帶動作用是相當大的。

與此同時，代表城鄉一體化發展的四個外延維度指數也呈現出了不同的變化趨勢：

第一，城鄉空間一體化是近年城鄉發展一體化快速推進的重要原因。2000—2014年，全國城鄉空間一體化指數由0.43增加到2.13，城鄉人口布局得到優化，交通通信網路及商貿流動體系等建設取得突出成就，城鎮化的中低級階段邁入高級階段，城市對農村的涓滴效應開始顯現，城鄉生產要素開始雙向流動。同一時期，貧困地區所在省域城鄉空間一體化水平從2000年的0.23提高至2014年的0.78，雖然增長了2.33倍，但是發展水平與全國差距較大，農村交通通達率差、城鄉商貿流通體系方面不健全等問題，阻礙了貧困地區城鄉發展一體化水平的提升。

第二，在城鄉經濟一體化方面，不論是全國還是貧困地區所在省域的增長都較為緩慢。2000—2014年，全國城鄉經濟一體化指數僅由1.44上升至1.9，貧困地區所在省域由0.61上升至1.32。貧困地區城鄉間在資金、勞動力等生產要素配置以及居民收入和消費等方面差距依舊較大。

第三，城鄉社會一體化指數的增長速度略高於城鄉經濟一體化指數。2000—2014年，全國城鄉社會一體化指數由0.53上升至1.72，特別是2006年以來，由於農業補貼的不斷加大、農村義務教育免費、新型農村合作醫療、新農村建設等一系列扶農惠農政策的施行，城鄉社會一體化發展速度加快，城鄉融合發展的局面有了新變化，發展成果與公共服務均等化的趨勢日益顯現。在2010年之前，貧困地區所在省域城鄉社會一體化指數與全國呈現同步變化趨勢，由0.17上升至0.75，之後的增長則趨於平緩，與全國平均水平之間的差距逐步拉開。這些旨在促進城鄉公共服務均等化的一系列政策的實施雖然使貧困地區城鄉社會一體化的情況有所改善，但是貧困地區公共服務整體供給水平較低，城鄉社會一體化發展十分滯后。

第四，全國與貧困地區所在省域的城鄉生態環境一體化指數呈現較為明顯差異性變化。2002年之前，兩者基本重合，之後貧困地區所在省域指數開始低於全國平均水平，並且與全國生態環境一體化指數的逐步增長相背離，出現下滑態勢。這說明，從全國範圍來看，並沒有採取以犧牲環境換取城鄉一體化的發展路徑，整體上避免了城鄉生態環境的兩極分化。但是，貧困地區城鄉生態二元結構卻開始逐步顯現，從而使其城鄉一體化發展越來越受到生態環境的制約。

總體而言，相較全國，貧困地區所在省域的城鄉一體化水平仍處於發展的初期階段。貧困地區城市對周圍農村地區的集聚作用十分有限，城鎮化發展處於低水平均衡的狀態；農村交通網雖然有較快發展，但城鄉交通往來便利性仍然較差，城鄉商貿體系不健全；城鄉二元經濟結構突出，區內經濟基礎薄弱，缺乏主導工業支撐，第三產業發展不足，傳統農業主導地位明顯，城鄉經濟發展上無明顯的圈層擴散，城鄉之間以縱向聯繫為主導，具有明顯的單向輻射特徵，農業就業人員比重較高，但機械化水平與勞動生產率較低，城鄉收入差距較大；城鄉社會一體化處於低水平的均衡狀態，城鄉在教育、醫療衛生、郵電通訊等公共服務方面的供給總量不足，供給質量較低；城鄉生態環境逐漸失衡，特別是農村地區，粗放的經濟增長方式，加速了污染的擴散和環境的破壞，而經濟社會水平的有限性又制約了其環境治理水平的提升，貧困地區城鄉生態環境二元性由此不斷突顯。

三、貧困地區城鄉統籌發展的制約因素

城鄉一體化是社會經濟發展的客觀趨勢，是全面建設小康社會的基本途徑和主要戰略之一。由於受自然資源環境、經濟發展基礎、要素組合狀況、社會文化傳統、國家與地區的政策導向等因素的綜合影響，貧困地區在城鄉空間、經濟、社會及生態環境一體化方面的發展均落後於全國平均水平，使城鄉一體化發展面臨著嚴重製約。

（一）基礎設施薄弱城鄉一體化通道不暢

基礎設施建設是破除發展瓶頸制約，實現貧困地區群眾生存權、發展權的基礎和前提。近年來，政府對貧困地區基礎設施建設投入力度的不斷加大，使貧困地區的基本生產生活條件得到進一步改善。然而，交通、能源、水利、市政等基礎設施對貧困地區經濟與社會發展的「瓶頸」制約仍未打破，與經濟發達地區相比，基礎設施依舊是制約貧困地區城鄉一體化發展的主要因素。

第一，城鄉信息化差距正在形成「數字鴻溝」。在，由數字鴻溝造成的信息化差距已經成為繼城鄉差別、工農差別、腦體差別等「三大差別」之後的「第四大差別」。貧困地區的貧困人群受經濟能力與教育水平的限制，獲取新信息和新知識的能力十分低下，處於信息化的邊緣狀態，他們享受信息服務的自由受到限制，所能運用的信息技術工具和設備較少，信息消費量低，信息富農的效用難發揮，「數字鴻溝」由此進一步固化了這部分人的貧困狀況。

第二，農業基礎設施薄弱導致服務功能退化。貧困地區主要分佈於西北、西南邊遠地區、少數民族地區、東北的大小興安嶺、內蒙古及長城沿線地區、黃土高原、雲貴高原、四川盆地周邊，耕地破碎分散，機耕道建設滯后，農業機械作業困難。2014年，貧困地區所在省域每萬畝耕地擁有農業機械總動力為2025千瓦，僅為全國5330.86千瓦平均水平的37.9%。除此以外，貧困地區的農田水利基礎設施多修建於20世紀50—70年代，年久失修，破損嚴重，服務功能退化，工程性缺水、資源性缺水問題突出。總體而言，貧困地區農牧業生產大都處於靠天吃飯的狀態，生產水平低而不穩，生產發展與生態保護矛盾尖銳。

第三，農村電力服務可靠性較差。經過多年努力，貧困地區實現了行政村通電率100%，自然村通電率99.5%，電力可獲得性已顯著提升。但是，鄉村電力可靠性對貧困地區電力消費質量的影響日益突出。2014年全國10千伏用戶平均供電可靠率（RS1）為99.94%，平均停電時間5.22小時/戶。然而，低電壓、網架不合理、動力電不足，導致了貧困地區電力可靠性差，無法快速而穩固地推進能源貧困的減少和能源公平的提升。調研發現，同期西藏那曲等典型農牧類貧困區停電時間多在20天以上，一些主要依靠小水電的貧困村一次停電時長便長達10天以上，並且經常發生（楊濤、鄭勇維，2015）。

第四，貧困地區農村通達程度依然較低。受特殊的地形地貌影響，貧困地區的農村交通基礎設施建設滯后，道路等級低，縣鄉公路連通性差，公路通達率和通暢率遠低於平原地區，地貌複雜的西南山區尤為顯著。據測算，烏蒙山片區仍有10%的鄉鎮不通瀝青（水泥）路、60%的行政村不通瀝青（水泥）路、20%的行政村不通公路；武陵山片區25%的行政村不通瀝青（水泥）路；滇西邊境片區50%的行政村不通瀝青（水泥）路。城鄉間交通基礎設施的不完善，抑制了貧困地區農村家庭對於家用汽車等交通工具的消費。同時，由於交通不便，運輸能力不足，致使貧困地區農產品和生產要素倉儲、包裝、運輸等流通成本高，進一步降低了城鄉聯繫的強度與深度。

第五，農村居住條件改善任務仍艱巨。貧困地區的農村居民多數分佈於高山、荒漠、戈壁、高寒地區，有接近1000萬的極端貧困人口居住在年久失修的土窯洞、土坯房等危房裡面，居住地自然條件差、災害頻發，交通十分不便，生產生活條件十分艱苦。

（二）縣域經濟落後拉低城鄉一體化支持平台

貧困地區的縣域經濟發育整體滯后，傳統農業仍佔主導地位，無法為城鄉一體化發展提供基本的推動力；工業增長較為緩慢，大多是資源消耗高、產品附加值低的產業，對城鄉一體化的拉力同樣不足；第三產業雖然有所發展，但以傳統的流通業與服務業為主，新興產業比重很低，對經濟社會發展的支撐功能較弱。這使得貧困地區的城鄉發展總是處於相對孤立的地位，城鄉互動發展的格局尚未形成。

第一，山區經濟制約了對外開放程度。貧困主要發生在山區縣域：592個國家級貧困縣中有85%以上分佈在山地丘陵區，複雜多樣的山地地形造成了貧困地區封閉而孤立發展。這種封閉的社會經濟系統成為貧困的屏障，不僅使其內部很難產生進步的因素，外部的力量也很難打破這種封閉狀態，致使經濟陷入低水平的自我循環。受地理區位影響，山區縣域經濟發展水平整體上遠落後於丘陵區和平原區，且差距日益擴大。

第二，傳統農業主導下形成低水平超穩定結構。由於區位條件相對閉塞，以種植業為主的傳統農業是貧困地區縣域主要的就業渠道和重要的收入來源，產業結構呈現低水平超穩定狀態。而農業自身的弱質性決定了其對縣域經濟的支撐和拉動作用十分有限，產業結構難以形成脫貧與推進城鄉一體化發展的長效機制。

第三，經濟體量小導致資本積累速度緩慢。與發達地區相比，貧困地區的縣域經濟發展仍然處於一個低水平和發展不完善的狀態。2015年《農村貧困監測報告》數據顯示，2013年貧困地區生產總值為47773億元，僅占同年全國國民生產總值的8.1%；公共財政收入為2987億元，佔全國公共財政收入的2.3%，同時，財政赤字率由2002年的98.8%快速上升至2013年的389.2%；年末金融機構的存款餘額為45043億元，佔全國比重為4.9%；年末固定資產投資額為57126億元，僅佔全國固定資產投資總額的12.8%。

（三）空間離散與制度失衡影響城鄉資源均等配置

貧困地區主要分佈在自然地理分界線和山脈腹地、水系發源地及大江大河中上游地區。從地質環境和地貌上看，貧困地區大多溝壑縱橫、呈斑塊狀分佈，並且遠離主流、平原以及中心城市，貧困人口分布均具有明顯的離散性，在牧區貧困人口仍處於游牧狀態，這使得基礎設施和公共服務難以實現均等化配置。

第一，城鎮服務覆蓋範圍與能力不足。多數貧困地區地域廣闊，核心城鎮數量較少，致使城鎮服務半徑過大，服務能力和有效性不足。一方面是城鎮服務面臨巨大的需求壓力，另一方面農村居民因距離城鎮較遠獲取城鎮服務所花費的時間和經濟成本較高，從而迫使他們放棄城鎮所提供的服務，導致城鎮提供服務的質量和有效性較差。

第二，優勢公共資源缺乏向貧困地區農村擴散的途徑。公共資源的配置明顯向城鎮地區傾斜，進一步拉大了貧困地區城鄉之間的差距，其中教育與醫療仍然是貧困地區城鄉居民實現公共服務均等化的突出難點。在教育方面，貧困地區的鄉村只有小規模、低層次教育資源，國中以上學生求學半徑過大，而且貧困地區農村教師素質不達標，文化教育與職業教育脫節。在醫療衛生方面，由於衛生資源不斷向經濟發達地區集中，貧困地區農村和基層醫療機構發展相對緩慢，衛生人力資源嚴重不足，地方病多發，因病致貧率高達40%以上。

（四）生態環境弱質加大城鄉一體化統籌難度

貧困地區以山地丘陵為主的地貌結構，往往是江河流域的分水嶺和重要水源地，在國家生態安全戰略格局中具有突出作用。在貧困地區各類主體功能區中，重點生態功能區分佈最廣，占貧困地區總面積的80%左右。由於邊緣性和封閉性阻礙了區外物質與能量輸入，貧困地區的資源環境承載力實現內部「挖潛」的空間較小，使其對區域資源環境本底高度依賴，然而貧困地區設施配套相對滯后、先進技術的引進和發達地區的產業轉移也很難到貧困地區落戶，致使資源環境利用效率偏低。對貧困地區開展承載狀態評價的結果表明，592個國家級貧困縣中，資源環境超載、臨界超載涉及的貧困縣數量共182 個，超載和臨界超載土地面積占貧困地區總面積比重為42.02%，有超過5000萬人口生活在超載和臨界超載區域，占貧困地區總人口比重的26.84%（周侃、王傳勝，2016）。受資源環境綜合約束的貧困地區通常是不具備發展條件的弱勢地區，因此這些地區的城鄉一體化發展將面臨更多來自經濟、社會和資源的約束，依靠常規的農村資源開發和工程措施難以實現城鄉統籌發展。

（五）城鄉一體化傳統模式加劇農村資源外流

傳統的城鄉一體化模式以人口和土地兩大要素的變化為核心，通過大規模的城鎮化進程驅動地域間、城鄉間勞動力、土地、資金、技術等關鍵要素的流動和重新配置，在為貧困地區創造了大量就業機會，帶動貧困地區經濟的發展和公共基礎設施改善的同時，也引發了以人力資源為代表的關鍵生產要素的外流和其他生產性及公共資源進一步向發達地區集聚，導致貧困農村地區的要素聚集能力持續弱化，加劇了貧困地區城鄉之間經濟社會發展失衡。

第一，農村人力資源呈現低層次配置。隨著城鄉一體化的推進，貧困地區大量青壯年勞動力流入城鎮或發達地區，貧困地區人口老齡化趨勢明顯，鄉村幹部、教師等各類人才配置不足，區域經濟社會發展主體弱化日漸凸顯。一些貧困村處於既無錢辦事又無人辦事的境地。而隨著人口流動性的增強，一定程度上也增加了貧困地區精準扶貧與城鄉統籌開發具體工作協調管理的難度。

第二，農村土地資源的資本轉化率低。伴隨著優質勞動力流失，貧困地區，尤其是人口凈流出的中西部貧困地區，農村土地撂荒現象比較普遍。但實行的是「城市土地國家所有」和「農村土地集體所有」的「兩軌并行」的土地制度，嚴重影響了農村土地資源使用效益、空間優化配置效率以及農民土地資產轉化為資本的可行性，並且通過土地整治復墾節約出來的農村建設用地指標，絕大多數都用在了主城或區域性中心城市，不利於區域和城鄉間要素資源的平衡性流動。

第三，農村金融排斥現狀仍十分顯著。金融資本供給不足、金融服務嚴重滯后，是制約貧困地區城鄉統籌的一個主要原因。目前，貧困地區金融機構網點少、從業人員少、儲蓄資金大量外流、貸款資源嚴重不足的矛盾非常突出。據有關數據顯示，截止到2015年，全國貧困縣縣級銀行業金融機構僅6.1家，平均每個鄉鎮服務網點不足5個，還有接近2000個「零金融機構鄉鎮」，並且80%以上集中在中西部貧困地區；農戶貸款覆蓋率不足10%，貧困村不足5%，形成了大面積的金融服務盲區（王觀，2016）。2002—2013年，貧困地區年末金融貸存比由0.83下降至0.5，低於全國同期0.7左右的平均水平，少數重點貧困縣貸存比則長期徘徊在0.2左右。農戶貸款難的問題已成為制約貧困地區城鄉發展和群眾脫貧致富的一個突出問題。

四、貧困地區城鄉一體化提升路徑

城鄉一體化作為經濟社會變革的動力來源，為扶貧開發提供了重要的機遇。21世紀以來，貧困地區城鄉一體化水平雖然保持了穩定上升，但與全國差距不斷拉大，不論是在空間的融合、經濟的互動、社會分配的均衡還是生態環境的協調上，貧困地區城鄉二元結構均十分突出。實現貧困地區的城鄉一體化，依然任重道遠，要經過多年的艱苦奮鬥和實踐。隨著2020年全面實現小康社會既定目標完成時限的不斷臨近，貧困地區的城鄉一體化發展首要解決的是，如何在5年內實現5575萬貧困人口脫貧和832個省級貧困縣摘帽問題。因此，短期內，貧困地區的城鄉一體化發展必須與精準扶貧政策緊密結合，堅持黨的領導，強化扶貧開發工作領導責任制，從國家到地方，搭建不同層面扶貧攻堅和城鄉一體化的相關制度鏈條及改革配套政策保障體系，以實現貧困地區城鄉一體化發展與扶貧開發的雙輪驅動。

（一）精準調控城鄉布局結構，推進空間一體化發展

城鄉空間結構反映的是城鄉間經濟資源的地域配置，不同水平的資源配置決定了不同層次的城鄉空間結構。調控貧困地區城鄉空間結構，需要結合「五個一批」中的易地扶貧搬遷規劃，針對不同區域的資源稟賦與城鄉一體化發展現狀，優化調整貧困地區的城鄉空間布局。

第一，結合易地扶貧搬遷推進貧困地區城鄉空間規劃。貧困發生存在顯著空間相關性，易地扶貧搬遷對貧困地區城鄉空間的高效合理利用需要將城鄉空間通盤考慮，進行詳細規劃。在易地扶貧搬遷和新型城鎮化背景下，貧困地區應統籌布局城鄉地域空間系統，形成「大城鎮—中等城鎮—小城鎮—縣城—中心鎮—重點鎮—中心村（社區）」多級聚落體系，為貧困地區實現區域經濟發展提供空間支撐。

第二，根據貧困區域特點選擇不同的城鎮化模式。城鎮化建設是貧困地區實現易地扶貧搬遷的重要組成部分，是實現貧困人口「遷得出、穩得住、能致富」的重要途徑。通過集聚外部性所帶來的生產效率提高是城鎮化推進貧困地區農村脫貧工作的主要機制，但是，不同城鎮化模式對貧困區域城鄉一體化發展的影響是有區別的。對於東北、華北乃至中部的貧困地區而言，尤其應突出重視中心鎮、重點鎮在城鄉地域系統能量傳輸鏈條上的節點作用，以及其對廣大鄉村腹地的輻射帶動作用；而對於華南、西南與西北的貧困地區而言，這些地區經濟社會發展更加滯后，加之生態環境十分脆弱，應加快實施生態移民工程，依託產業園或城鎮周邊新建城鎮移民社區和安置點。

第三，注重貧困地區基礎設施建設的綜合性與協調性。貧困地區在推進城鄉一體化並結合實施易地扶貧搬遷的過程中，將涉及大量水、電、路、網等基礎設施建設，應按照「規模適宜、功能合理、經濟安全、環境整潔、宜居宜業」的原則，注重相關基礎設施建設的綜合性與協調性。

（二）精準調配城鄉要素資源，推進經濟一體化發展

產業發展是貧困地區最核心的脫貧道路，也是實現「五個一批」精準扶貧的重要組成部分。然而，貧困地區城鄉經濟一體化增速低，人力資源、生產要素與資金要素錯配，城鄉產業分工不明確，布局層次低，不僅嚴重阻礙了城鄉一體化發展，而且使產業脫貧缺失重要的物質基礎，呈現過度的行政路徑依賴。因此，要加快城鄉生產要素與產業融合，推動貧困地區的城鄉經濟一體化發展，首先要解決的還是促進城鄉要素流動的制度缺位問題。

第一，實施貧困地區城鄉一體化的就業促進政策。要「通過農業內部消化一批，在工業領域安置一批，發展第三產業吸納一批，通過各類企事業單位吸納一批，鼓勵自主創業帶動一批」，不斷開發適合貧困地區農村勞動力的就業崗位。要從貧困地區農民年齡特點、產業發展特點、農民技能提升需求、資金籌措渠道等方面出發，增強貧困地區農村勞動力的生產生活能力，並形成制度化的培訓和投入機制，推動形成開發就業和素質就業。同時，在城鄉一體化推進貧困地區農業轉移人口市民化的過程中，要建立健全相關的配套制度和政策，包括建立城鄉統一的戶籍管理、就業服務以及社會保障體系，切實解決農民轉移就業穩定性不高的問題。

第二，推動貧困地區城鄉一體化的土地制度改革。要賦予貧困地區農民更加充分而有保障地佔有、使用、收益和處置土地的權利，確保家庭在土地流轉經營中的主體地位。加快打破現有城市規劃中，圈內圈外土地按不同所有制准入的政策，合理分配農村集體建設用地開發和流轉的收益，增大貧困地區失地農民的財產補償份額；嚴格規範貧困地區農村土地整治和「城鄉建設用地增減掛鉤」試點工作，維護農民土地權益；深入推進貧困地區農村土地「三權分立」的試點工作，改革農村宅基地使用制度，逐步擴大農民土地承包經營權與宅基地使用權的可轉讓性，實現土地流轉的規範化、制度化、法制化；在農民土地承包經營權與宅基地使用權抵押上，通過制定與《農村土地承包法》相併列的法律制度來保護農民的財產權利。

第三，創新貧困地區城鄉一體化的金融服務體系。在國家政策層面進一步加大涉農資金的投放力度，支持銀行等金融機構發行用於扶持貧困地區產業發展的「三農」金融債券，放寬農村金融的准入政策；積極探索適合不同貧困地區農村特點的擔保抵押方式，進一步健全和完善縣域信用擔保體系建設，有序穩妥開展農村集體建設用地使用權、農村承包土地的經營權、農民住房財產權、林權等抵押貸款試點，加大對家庭農場、專業大戶、農民合作社和扶貧農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的信貸支持力度；擴大貧困地區農村政策性保險的範圍，探索建立政策性農業保險和商業性保險相結合的農村保險市場體系，努力擴大農業保險覆蓋面，逐步形成農業災害風險補償和轉移分攤機制；探索通過貧困地區政府和社會資本合作等方式參與城鄉一體化項目建設的有效途徑，鼓勵社會資本以購買地方政府債券等形式，參與貧困地區城鎮公共服務、市政公用事業的建設和運營。

第四，建設貧困地區城鄉一體化的新型產業體系。將貧困地區城鄉產業融合發展與新型城鎮化建設有機結合，加強產業融合發展與城鄉規劃、土地利用總體規劃有效銜接；以產業結構調整的戰略思維布局產業體系，鼓勵貧困地區立足自身的資源稟賦、產業基礎和市場需求，因地制宜選擇發展產業，並按照「三產融合」的發展思路，推進農業與旅遊、教育、文化、健康養老等產業深度融合；積極融合新理念、新技術和新方法，發展新型業態，緊抓電商扶貧工程的有利時機，積極探索「大數據+貧困地區特色產業+旅遊業」等融合發展的電商路徑，使電商扶貧成為貧困地區產業發展的「新引擎」。

（三）精準覆蓋城鄉貧困主體，推進社會一體化發展

提升基本公共服務均等化水平是加快城鄉統籌協調、縮小區域發展差距、實現精準扶貧脫貧的迫切要求。貧困地區城鄉社會發展一體化處於較低水平，城鄉差距十分顯著。實現貧困地區的城鄉統籌，需要持續地將基本公共服務均等化建設向縱深推進，促進社會事業資源在城鄉間均衡布局，使貧困地區城鄉居民享有社會公共服務的標準、機會、過程基本均等。其中，因得不到平等的教育機會與享受不到全面的醫療衛生服務，致使貧困人口的知識水平低、身體素質差，缺乏自我積累和自我發展的能力，是其難以擺脫貧困的重要根源。精準扶貧將「教育扶貧」與「社會保障兜底」作為實現全面脫貧主要路徑，足以說明問題的重要性與緊迫性。因此，在貧困地區城鄉社會一體化過程中，需要率先在城鄉教育與城鄉社會保障一體化領域有所突破。

第一，切實提高貧困地區農村基礎教育質量。要加快升級改造貧困地區農村學前基礎教育存量，根據貧困地區的貧困程度，將一定比例的農村幼稚園經費投入保障納入中央財政，促進鄉、村兩級公辦幼稚園發展，支持鄉、村兩級普惠性民辦幼稚園建設；貧困地區的義務教育要落實國家城鄉一體化的學校教育布局和義務教育辦學標準，通過「撤點並校」、有質量的住宿制學校建設以及有保障的校車系統建設，解決農村兒童上學遠的問題；強化貧困地區農村教師隊伍建設，探索黨的十八屆三中全會提出的「建立校長教師交流輪崗制度」，把在農村學校的經歷作為提職晉級的條件，實施區域內義務教育學校教師校長交流工作，擴大城鄉學校的「對口支援」合作範圍，形成全體教師全員參與、城鄉之間雙向交流輪崗的機制，真正扶持弱勢地區學校和弱勢教師，促進教育公平。

第二，提升貧困地區城鄉醫療衛生服務能力。完善農村醫療衛生服務體系，實施貧困地區縣級醫院、鄉鎮衛生院、村衛生室標準化建設，推動對患有大病和慢性病貧困人口的分類救治工作；紮實推進貧困地區城鄉醫療支付方式改革，在貧困地區全面推開門診統籌，實行縣域內農村貧困人口住院先診療后付費，推行按病種、按人頭、按床日付費等多種方式相結合的複合支付方式，貧困人口個人繳費部分按規定由財政給予補貼，提高政策範圍內住院費用報銷比例，逐步降低大病保險起付線、提高大病保險報銷比例等，有效控制醫療費用，實施更加精準的支付政策，切實解決因病致貧、因病返貧問題；加強鄉村醫生隊伍建設，制訂符合貧困地區基層實際的人才招聘引進辦法，落實醫療衛生機構用人自主權，並先行探索制訂公立醫院績效工資總量核定辦法，同時從全國遴選能力較強的三甲醫院（含軍隊和武警部隊醫院），與貧困地區縣級醫院建立一對一幫扶關係。

第三，建設貧困地區城鄉一體的基本社會保障體系。按照2016年1月國務院《關於整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，將現行的新型農村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險制度統一整合為城鄉居民基本醫療保險制度，使保障範圍覆蓋所有農村貧困人口；完善貧困地區城鄉救助體系，做好專項救助與低保政策、扶貧政策的制度整合和待遇銜接；整合貧困地區城鄉居民基本養老保險，拓展城鄉居民養老保險的扶貧救助功能，擴大對貧困群體的代繳範圍，及時將符合參保條件的重度殘疾人、獨生子女傷殘或死亡家庭夫妻、五保以及其他建卡貧困人口，全部精準納入城鄉居民養老保險制度保障範圍，通過由政府代繳養老保險費進行托底，保障貧困人口老有所養，實現「兜底」脫貧。

（四）精準利用城鄉生態資源，推進環境一體化發展

在發展經濟的同時，兼顧生態環境的保護，是實現可持續發展的關鍵所在。在推進貧困地區城鄉一體化的過程中，應該充分考慮貧困地區生態環境保護的戰略意義，不僅要從經濟角度幫助貧困地區增加投入、改善基礎設施，更應從保障國家生態安全的高度和促進貧困地區可持續發展的角度，將貧困地區的生態資源、生態環境看作一種稀缺的資源儲備，探索建立健全生態補償機制，有效銜接國家扶貧政策與生態保護，通過保護地區生態來達到減貧與城鄉統籌的目的。

一方面，要進行區域性生態脫貧規劃的頂層設計。以現行的主體功能區為基本區域類型單元，以相對貧困的農村地區、資源枯竭型城市地區等作為補充區域類型，制定全國具有針對性的區域發展政策體系；儘快開展以資源環境要素為主的貧困地區綜合承載能力評價和區域劃分工作，整合生態建設、土地利用、新型城鎮化等不同規劃資源，細化規劃和政策適用的單元，發揮規劃的基礎性和約束性作用；加強脫貧效果的動態監測、科學評估，在生態優先、安全第一、人口資源環境相協調的原則下，注重脫貧的經濟社會生態效益相統一，為扶貧戰略、規劃和政策的調整提供依據。

另一方面，要促進貧困地區生態系統穩定與良性演化。受資源環境綜合約束的貧困地區通常是不具備發展條件的弱勢地區，如西南、西北廣大貧困地區，要把解決人口超載問題作為長期方針，以提高遷出能力和就業能力為導向，實現異地發展，降低生態壓力。此類貧困區應藉助全國主體功能區劃和生態屏障建設的時機，積極實施生態修復，率先實施「生態補償到人」的新機制，探索生態承載能力許可條件下的資源開發利用的新途徑。未受資源環境綜合約束的貧困地區通常具備一定的發展條件，如東北、華北與大部分中部貧困地區，可以探索以自然資產確權為基礎，將一定比例的所有權或使用權劃分給貧困人口，以創造穩定的收益渠道。

對於貧困人口直接用以從事生產活動的自然資源，可根據個人使用情況，直接讓渡資產經營權；對於非直接用以從事生產活動的資源，可按比例劃定資產優先經營權，折股量化給貧困人口，特別是失能與弱能的特殊貧困人口。同時，積極探索財政扶貧資金入股經營模式，將投入到貧困地區自然資源項目開發的財政資金與生態補償資金轉為村集體或貧困戶持有的資本金，折股量化到村到戶后，入股獲得項目資產經營權的經營主體，每年按經營利潤只享受分紅無需承擔義務。同時建立自然資源資產產出效益的評估機制與稅收分配機制，健全資源開發的生態環境保護責任追究和賠償制度，以確保資源開發經濟效益、生態效益與社會效益的統一。此外，還應藉助科技手段構築具有地方特色的綠色經濟體系，重點開發醫藥和生物工程、綠色和保健食品等新興產業領域，建立嚴格的地理標誌性產品不離土不離鄉的約束機制，從根本上改變貧困地區的經濟增長方式，實現其跨越式發展。