經驗談 | 淺談歐盟「地平線2020」計劃的項目資金管理

本文對歐盟「地平線2020」計劃的項目資金管理進行了介紹，從申請人財務能力審查、申報預算、預算管理、資金撥付、資金監督和評估等資金管理全流程對歐盟的做法進行了分析總結，凝練出歐盟管理科研項目資金在資金分配、資金使用和風險控制方面的模式和特點，以期對科研人員參與「地平線2020」計劃提供參考。

2013年，歐盟委員會研究理事會啟動了「歐洲2020」戰略。同年，全面整合了歐盟的多項科技計劃，形成了歐盟「地平線2020」計劃（HORIZON 2020），作為「歐洲2020」戰略的主要操作工具。該計劃重塑了統一的管理規則——基於合同的科研管理框架，目的是解決以往科技計劃管理存在的目標分散、可操作性不強和申報繁瑣等問題。歐盟的科技計劃改革的目標及方向與當前中央財政科技計劃管理改革相似，而且，歐盟委員會建立起一套共同的規則框架，適用於所有「地平線2020」的資助機構。

一、「地平線2020」計劃概況

「地平線2020」計劃統一了以前各自獨立的歐盟研發框架計劃（FP）、歐盟競爭與創新計劃（CIP）、歐洲創新與技術研究（EIT）等三個研發計劃，並將歐盟結構基金中用於創新的預算也囊括進來統籌管理。地平線2020計劃為期7年（2014-2020年），預算總額為770億歐元（詳見圖1）。這一計劃涵蓋了整個創新鏈，從前沿研究的技術開發到「貼近市場」的應用開發，相應的，資助方式包括無償資助、獎勵、貸款、股權投資等多種方式。

「地平線2020」計劃的宗旨是:

（1）幫助科研人員實現科研設想，獲得科研上新的發現、突破和創新；

（2）促進新技術從實驗室到市場的轉化。「地平線2020」被歐洲領導人和歐洲議會視為推動經濟增長和創造就業機會的手段，是歐盟對未來的投資。智能性增長、可持續性增長、包容性增長以及創造就業機會是歐盟發展藍圖的核心。

從科研管理體制上來看，歐盟的科研體制主要分兩部分，科研與創新總司是歐盟委員會實施期科技與創新戰略的主要職能部門，負責歐盟的科技戰略制定、主要研發計劃部署和主要改革措施等。科技計劃有歐委會成立的管理機構具體負責。組織實施「地平線2020」計劃的專業化管理機構主要包括：研究執行局（REA）、歐盟研究理事會執行局（ERCEA）、中小企業創新執行局（EASME）和創新與網路執行局（INEA）等四家機構。其中，REA承擔了地平線2020計劃的大部分組織、管理、實施以及服務支撐工作。

圖1：歐盟研發框架計劃資助力度（億歐元）

二、「地平線2020」計劃項目資金管理關鍵要點

1.精細科學的經費管理制度

（1）實行預算限額制度

歐盟委員會在徵集項目時設定了招標預算，對不同任務和內容設定了預算限額。項目申請人在申請階段填寫預算（Estimated budget），歐盟委員會依據項目評審形成的排序清單，參考現有預算額度確定該項目是否立項，不對預算進行評估評審。因此，協議書的預算表中的預算總額是項目執行過程中可支出的「最高資助額」（「maximum grant amount」），而非真正的撥款額。項目實際執行過程中，經費採用「定期報告、按需核撥」的撥付機制，項目承擔人實際獲得資助額只有在項目任務完成後才最終確定，因此，歐盟的項目經費基本不存在結餘問題。

（2）項目經費的合規費用

「地平線2020」計劃的預算科目分為5大科目（category），分別是直接人員費用、其他直接費用（差旅、設備等）、直接分包商費用（Subcontractor，相當於科技計劃的委託測試費等）、予以資金支持的第三方費用（相當於科技計劃的「合作單位」）和間接費用。支出內容中，人員費用可開支科研人員（有工資性收入的人員）的工資，但條件非常嚴格，僅雇傭合同與項目直接相關的人員可列支，因此，高校和國立科研機構等非盈利機構的正式人員仍不能直接列支工資。人員工資的計算依據為按工作時間和小時工資額計算開支金額。此外，2015年，新修訂的協議中（5），增加了非營利性機構人員費的額外補貼（或稱為「獎金」），並限定了最高為8000歐元/人年。

間接費用統一按照直接費用（直接人員費和其他直接費用之和）的25%。除間接費用的其他4類費用均可使用實際發生成本法核算。此外，人員費用還可使用單元成本法核算，但歐盟委員會對使用單元成本法的單位進行了多款詳細規定，適用條件包括：承擔單位對人員費可提供明確記錄，有時間記錄系統（Time record system）等，另外，小企業主或無工資收入的個人費用也可採用單元成本法。

（3）項目預算的自行調整許可權

歐盟委員會認為預算是估計的，項目承擔人在項目執行期間可以進行調整。預算可自行調整的條件時：不涉及任務變化的條件下，某一類別費用的實際發生額低於預算，那麼，可將差額調整到其他項目承擔人或者其他預算類別。但是，歐盟並沒有對預算調整的最大額度進行統一限定。同時，歐盟委員會允許承擔人進行自主的預算調整，但不允許擅自任務調整，並明確了幾類情況：（1）協議中採用單元成本法的費用不能調整。（2）不允許增加預算表中沒有的內容。（3）不允許調整直接分包費用預算。如果承擔人調整上述情況的預算，使得項目任務書發生顯著變化，那麼，須經歐盟委員會批准對協議進行修訂。

（4）「定期報告、按需核撥」的撥款機制

「地平線2020」計劃的資金撥付與項目承擔人的定期報告密切聯繫。資金撥付一般分為預付款（啟動資金）、一次或多次的中期撥款，以及餘款撥付。歐盟對每個項目先扣留總經費的5%作為保證金。相應的，歐盟要求每個接受資助的承擔人都應該通過電子交換信息系統提交技術、財務報告和撥款請求，經歐盟認同后，才能獲得撥款。對總經費超過32.5萬歐元的項目，須通過會計核算方法審計和財務報告審計才能獲得尾款。因此，基本不存在大量結餘資金問題。

（5）成本補償方案

歐盟按照項目類型和承擔單位類型，要求分別對項目經費進行配套，一般是試驗發展類項目和企業類承擔單位必須配套項目總經費的30%。為確保配套資金足額到位，歐盟採用支出分攤制，即對每一筆合規的項目支出，歐盟只核銷70%，剩餘的30%則由單位負擔，進而保證了足額配套。

2.完備的風險預警和防控機制

（1） 事先審查項目協調單位的財務能力

項目協調單位是在項目管理中發揮聯絡職能，負責協調和管理歐盟資助的項目承擔單位，可以理解為項目牽頭單位。歐盟對於申請項目經費超過50萬（包括）歐元的企業類型項目協調單位進行財務能力審查。審查的內容包括：是否具有財務獨立性、是否具有足夠的現金流、具有盈利能力和財務規劃能力.。財務能力審查通常在項目協調單位填寫註冊信息的時候開展。只有通過財務能力審查才具備申請項目的資格。歐盟委員會主要通過一系列的財務指標來評價財務能力，包括盈利能力，凈資產負債率，資產流動性、凈資產收益率等，從而審查級別分為四擋：良好（Good），合格（Acceptable），較弱（Weak）、差（Insufficient）。財務能力審查的有效期為18個月。被審查的項目協調單位須在在電子交換系統提供資產負債表和損益表，以及最近兩年的審計報告。但是，公共機構、高等學校、國際組織、成員國或其他國家提供財務擔保的機構是免於財務能力審查的。

（2）事中和事後的審計「雙認證」機制

為控制項目資金執行過程存在濫用的風險，歐盟委員會採用審計的「雙認證」機制保障資金的安全合規。一是，歐盟委員會要求採用單元成本進行核算的項目承擔人在項目執行期內提交單元成本核算方法認證報告（Certificate on the methodology for unit cost ，CoMUC）。該審計報告由獨立審計師出具，對承擔人成本核算的一般方法進行審計，主要目標是對單元成本核算是否符合協議中的相關條款規定進行審查。歐盟對具體審計方法和審計內容都有明確規定。項目任務結束時，歐盟委員會要求項目承擔人提供由獨立審計師或公職人員出具的關於項目合理支出的調查認證報告，但僅要求32.5萬歐元以上項目提供。

（3）實行預扣「保證金」制度

為保證項目按計劃節點完成進度、提交階段性成果、項目資金規範管理和使用，歐盟設計了項目「保證金」制度（2），「保證金」按項目最高預算額度的5%計算。在預撥第一筆項目資金時，從中一次性扣除「保證金」，餘下的撥付給承擔單位。項目協議到期后，根據驗收結論情況和資金撥付額度和核銷額度，按照「多退少補」的原則，確定「保證金」返還情況。

3.全面實行合同管理

歐盟委員會對「地平線2020」計劃的架構、規則、程序和控制策略進行了簡化，形成了通用資助協議（H2020 General Model Grant Agreement，以下簡稱「合同」）。適用於所有「地平線2020」的資助機構。協議包括正文和附件兩部分，其中，正文約定了提案的預算，各方權責，撥款、監督檢查、成果應用和報告制度等全流程所有環節。內容涉及項目執行的全部主體，包括項目成員、分包方、關聯及非關聯第三方、項目臨時成員等各類主體的權責。附件包括項目立項申請書、預算書、項目人員承諾書、財務報表、經審計的財務報告以及經審計的承擔單位成本核算方法報告等6項附件。

4.監督檢查及處罰

（1）在協議中事先約定監督檢查事項

歐盟在協議中明確約定，在項目的執行期間或結束后，項目承擔單位具有接受由歐盟執行局/歐盟委員會執行的檢查、評估。審計和調查的義務。這些檢查包括：①由執行局/歐盟委員會執行的檢查、評估、審計；②由歐盟反欺詐局執行的調查；③由歐盟審計法院執行的檢查和審計；④國際組織實施的檢查、審查、審計和調查；⑤上述檢查、審查、審計和調查結果的延伸調查（8）。協議中詳細約定了項目承擔單位接收各類監督檢查方式的目標、實施時間、範圍、各方的權力及義務、現場檢查和監督檢查成果應用等內容。

（2）明確違約責任及處罰措施

歐盟在資助協議中對各主體的權力及義務都作了明確的規定，同時，界定了違約行為。對拒絕認定費用、減少撥款、追回撥款、罰款、賠款、暫停項目、終止項目、不可抗力情況等各類處罰措施進行了詳細約定。包括各類處罰情形的適用條件、款項計算方法、操作步驟及後果影響等。

註：本文已刊發在《全球科技經濟瞭望》2016年10月第十期。作者：國麗娜、邵世才

參考文獻：

[1].--歐盟科技合作促進辦公室.歐洲「地平線2020」計劃[EB/OL]. [2016-04-08].http://www.cstec.org.cn/ceco/zh/ceco.aspx.

[2] European commission,H2020 Online Manual [EB/OL], [2016-04-08].http://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding,-guide/grants/grant-management/checks-audits-reviews-investigations_en.htm.

[3] 曹建如.歐盟研發框架計劃項目的組織與管理[J].全球科技與經濟瞭望, 2014（12）：32-38.

[4] European commission, H2020 General Model Grant Agreement — Multi (H2020 General MGA — Multi) Version 2.1.1 [EB/OL],(2015-10) [2016-04-08],

http://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/funding/reference_docs.html#h2020-mga-gga.

[5] European commission, HORIZON 2020 AGA–Annotated Model Grant Agreement Version 2.0.1 [EB/OL],(2015-05-12) [2016-04-08].http://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/funding/reference_docs.html#h2020-grants-manual-amga.

[6] European commission, Guide on beneficiary registration, validation and financial viability check Version 1.1 [EB/OL].(2015-06-28) [2016-04-08].

http://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/funding/reference_docs.html#h2020-grants-manual-lev.

檢校：李建榮

審核：韓士德

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