觀點 | 解決能源交叉補貼引入市場化機制可行嗎？

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作者單位：國家發改委國際合作中心國際能源研究所

同樣的商品或服務，以不同的價格賣給兩類客戶或市場，這現象在經濟學里被稱為價格歧視（price discrimination）。如果供應其中一類客戶或市場的價格低於賣方成本，致其虧損，需要從另一類客戶或市場的盈利中彌補，那麼這一情況往往被稱為交叉補貼（cross subsidization）。因此，交叉補貼是價格歧視的一種特殊情況。

市場上的價格歧視現象非常普遍。有的交叉補貼策略是商家主動採用的，但也都是迫於市場競爭的壓力。還有一種形式的交叉補貼，外界不清楚是不是商家主動這麼做的結果，但政府的價格管制是表面上的原因。電力和天然氣行業的居民、工商業交叉補貼就是一例。

當前居民的用電用氣價格均低於工商業企業的用電用氣價格，同時，居民用電用氣價格不能高於政府制定的價格上限，被多數人認為是低於成本的。因此，電力和天然氣的銷售企業需要依靠工商業銷售業務的盈利來補貼居民業務的虧損。

先來看一下電力行業的情況。以江蘇、浙江、山東三個用電大省為例，對比電壓等級不滿1千伏的居民用電價格（階梯電價中的最低一檔）和一般工商業用電價格，可以發現居民和一般工商業的用電價格存在較大的差異。不考慮政府徵收的其他稅費、基金等，僅從電價本身看，在不滿1千伏的電壓等級，浙江省的居民用電比一般工商業用電價格低0.3549元/千瓦時，相當於低40%左右；江蘇省的居民用電比一般工商業低0.3156元/千瓦時，相當於低37%；山東省的居民用電比一般工商業低0.2170元/千瓦時，相當於低28%。

再來看看天然氣行業的情況。以三個主要天然氣消費城市成都、北京、廣州為例，居民用氣價格選取階梯氣價中的最低一檔，可以發現，成都的居民用氣價格比工商業用氣價格低1.34元/立方米，相當於低41%；北京的居民用氣價格比工商業低0.88元/立方米，相當於低28%；廣州的居民用氣價格比工商業低0.91元/立方米，相當於低21%。

將價格管制在成本以下導致業務虧損，需要其他業務的補貼才能繼續經營。這是電力、天然氣等能源行業交叉補貼的邏輯。我們從頭細看這個邏輯。政府為什麼要對居民用電用氣進行價格管制？原因很多，其中常被提起的兩點是能源行業的基礎性和能源基礎設施的壟斷性。

能源行業的基礎性，體現在任何經濟活動或多或少都需要耗能。正是鑒於對生產生活的廣泛影響，能源行業被賦予了「關係國計民生」的重要地位，同時也被各國政府冠以「公用事業」之名。既然是公用事業，服務質量差、價格水平高就非常容易引起公眾的不滿，不利於維持政府權威。相反，如果政府能夠通過公用事業提高公眾的滿意度，那麼政府的權威也能相應地提高，或維持在較高水平。因此，可以說，公用事業相當於政府與公眾之間溝通感情的一條重要紐帶。

正是這條紐帶，讓政府願意承擔電力普遍服務等責任，也傾向於把民用電、氣的價格水平維持在較低水平。老百姓很難理解電價低、氣價低是政府管制、交叉補貼的結果。「低價」的信號告訴老百姓在可負擔的情況下盡量多用。雖然政府對此也有所防範，通過節約能源的宣傳，督促民眾減少浪費，但是杯水車薪。更可怕的是，有差價的地方，就會有人「倒騰」，比如有些工商業企業通過各種辦法獲得民用電的價格。因此，對於經營電力、天然氣銷售的企業來講，政府節約能源的宣傳最多只是防止居民業務的虧損不斷擴大而已，對於解決虧損問題本身無濟於事。

政府和公眾的紐帶不能斷，最終導致企業喊業務虧損經營難，但又不能關門歇業。所以，企業經營下去，要麼靠別的業務進行交叉補貼，要麼靠政府直接財政補貼。

除了維持紐帶不得不干預價格，能源基礎設施的壟斷性也是政府實施價格管制的理由。拋開關於壟斷理論的不同意見，既然輸配電網、油氣管網等環節被定性為自然壟斷環節，那麼為了消費者的利益，政府就要對壟斷企業的成本、價格、服務等進行監管。於是，在政府的指導下，監管機構將居民用電用氣價格定在一個較低的水平上。供給企業認為，由於價格太低，低於成本，導致業務虧損。政府由於不清楚成本情況，也只能接受企業的說法並允許企業從其他業務獲得更高的利潤。至於政府直接補貼，考慮到要用財政預算的地方太多，這種負擔能免則免。

補貼的資金來自工商業企業，經濟形勢一片大好的時候，忍忍也就過去了。經濟衰退的時候，工商業企業就會感到成本壓力，尤其是用電用氣的大戶。

當售電或售氣企業宣稱其居民業務虧損時，外界也很難知道實際情況。而且，公用事業存在進入限制，缺乏市場競爭壓力。公用事業企業的具體虧損情況就不為公眾知情。

當前政府正在對這些能源行業的壟斷環節進行成本監審，試圖弄清這筆糊塗賬。但效果如何很難講。首先，確切掌握各類成本的情況，是一項考驗監管部門能力的艱巨任務。其次，即使費盡九牛二虎之力理清了成本情況，誰能保證監審之後的成本是有市場競爭力呢？

既然成本監審存在種種困難，實際效果可能偏離預期，那麼政府能否重新考慮市場的競爭機制呢？

實際上，很多城市已經實施用電用氣的階梯價格制度。階梯價格也是價格歧視的一種形式，即同樣的商品或服務，使用量不一樣，對應的價格也不一樣。階梯價格將只允許居民使用一定量的低價電力和天然氣，直接限制了浪費的額度。如果階梯的數目越多，使用量的價格區間劃分得越細，那麼更多的電力和天然氣就能以較高的價格出售給居民。而互聯網技術的快速發展，將大大降低執行多區間的複雜階梯價格系統的成本。

階梯價格實際上是在放鬆價格管制，嘗試市場機制。那麼，政府能否再進一步呢？對於像北上廣深這樣的大型城市，可否鼓勵當地政府先行試點？以天然氣為例，居民如果擔心氣價上漲，可選擇一次性購買半年的用氣量。以北京居民半年消費150立方米計，舉個極端的例子，若將北京居民氣價從現有的2.28元/立方米上調至工商業用氣價格（3.16元/立方米），則上調后的一次性支出為474元。根據國家統計局北京調查總隊住戶調查，2016年北京市城鎮居民人均可支配收入57275元，農村居民人均可支配收入22310元。據此計算，一次性購買半年用氣量的支出占城鎮居民人均可支配收入的比例為0.8%，占農村居民人均可支配收入的比例也僅為2%。可見，居民對氣價市場化並非不可承受。而且，所有類型的氣價都市場化之後，工商業不用繼續補貼居民，其用氣價格也將有所下降，所以居民用氣價格的上漲也不會像極端情況那樣誇張。