相關研究：社會工作參與社會救助的模式建構

社會工作參與社會救助是擺在我們面前的一個全新課題。根據《暫行辦法》和《意見》的要求，針對社會救助與社會工作發展的現狀，並參考社會工作參與社會救助的國際經驗，社會工作參與社會救助可以嘗試採取整合模式、分離模式或混合模式。無論採取何種模式，均需要加強以證據為本的實踐和研究，推進《暫行辦法》和《意見》的實施和落實，建構特色社會工作參與社會救助的模式，為國際社會提供和積累社會工作參與社會救助的新鮮經驗。

［作者簡介］馬鳳芝，北京大學社會學系教授、博士研究所導師。

一、引 言

2014年頒布的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）規定，縣級以上地方人民政府應當發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務。2015年民政部和財政部聯合下發的《關於加快推進社會救助領域社會工作發展的意見》（以下簡稱《意見》）在《暫行辦法》基礎之上又增添了為社會救助對象提供資源鏈接服務和宣傳倡導服務，並提出建立健全社會工作服務需求發現報告機制、社會工作服務承接機制，以及社會工作服務轉介機制。

與以往的社會救助政策相比，《暫行辦法》和《意見》的最大亮點是把社會工作服務機構和社會工作者引入社會救助領域。的社會救助從一開始就將社會工作排除在外，主要由政府承擔責任，且以直接的現金救助為主，忽視了社工服務的價值和功能，使得政府救助僅關注物質層面的幫扶，少有心理撫慰，救助對象的發展問題無暇顧及，貧困家庭的生活質量難以提高。［1］《暫行辦法》頒布以來，雖然有一些學者開始探討把社會工作引入社會救助領域，但許多研究都主要針對社會工作介入社會救助的必要性和主要服務內容，［2］鮮有從社會政策執行的角度討論把「服務保障」和「經濟保障」結合起來的研究。從這種意義上來說，如何把「服務保障」和「經濟保障」結合起來是擺在我們面前的一個全新課題。

本文根據《暫行辦法》和《意見》的要求，針對社會救助與社會工作發展的現狀，並參考社會工作參與社會救助的國際經驗，［3］建構社會工作參與社會救助的模式，以推進《暫行辦法》和《意見》的實施和落實。由於《暫行辦法》所規定的社會救助涉及最低生活保障、困難人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等，不但內容較廣，且各種救助亦具有自身特點，本文從重要性和行文方便的角度選擇以城市最低生活保障為案例來建構社會工作參與社會救助的模式。

二、社會工作參與社會救助的三個模式

從社會工作參與社會救助的國際經驗來看，社會工作參與社會救助理論上至少有三個模式。麥肯泰爾和霍沃思（McEntire，Davis and Haworth，Joanne）指出，經濟援助的功能實際上與社會服務的供給的聯繫程度，將取決於行政機構所採取的組織結構。這至少有三種可能的選擇：第一，把兩種功能安排在同一個行政管道里，並由同一個社會工作者面向服務對象執行；第二，用分離的管道、由分離的工作人員，但配合必要的溝通，來組織這種運作；第三，作為一種內在的中間可能性，兩種功能可以在同一管道里、在同一個基層督導者之下，但每個功能由不同工作者負責來實施。［4］本文基於麥肯泰爾和霍沃思提出的這三個理論模式，並結合社會救助與社會工作發展的現狀，把社會工作參與社會救助的模式建構如下：

（一）整合模式

社會工作參與社會救助可選擇的第一個模式是整合模式（integrated delivery of services）。所謂整合模式，是指在社會救助過程中把經濟援助和社會服務兩種功能安排在同一個行政管道里，並由同一個社會工作者面向社會救助對象來實施。［5］或者從社會救助對象接受服務的角度來講，是指社會救助對象在接受服務過程中，只與一個既處理其收入維持（income Maintenance）方面，又處理他們的就業與訓練方面的工作者一道工作。［6］由此可見，儘管這兩則定義對整合模式的描述角度有所不同，但它們一致強調經濟援助和社會服務兩種功能是整合在同一個機構、同一個社會工作者身上的。

我們所建構的社會工作參與社會救助的整合模式，就是這樣一種把經濟援助與社會服務兩種功能集中在某一個機構、某一個（或若干個）社會工作者身上的模式（見圖1：整合模式）。具體來講，在這個模式中，街道辦事處（社會救助經辦機構或者經辦人員）是整合的焦點和平台。其按照《暫行辦法》和《意見》的要求，履行如下職責：（1）通過統一受理社會救助申請的窗口，及時受理、轉辦申請事項；（2）對申請人的家庭收入狀況、財產狀況進行調查核實，提出初審意見，在申請人所在社區公示后報縣級人民政府民政部門審批；（3）對獲得最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財產狀況定期核查；（4）除這三項傳統的經濟保障職責外，他們還要面向社會救助對象發揮社會融入、能力提升、心理疏導、資源鏈接和宣傳倡導等社會服務功能。

這個模式的關鍵，是要對街道辦事處的社會救助經辦機構或經辦人員進行徹底改造，使社會救助經辦機構變成以社會工作為主體專業技術崗位的機構，使經辦人員變成符合資格要求的社會工作者。只有如此，他們才能同時承擔起兩種功能，既提供經濟援助，又提供社會服務。在改造過程中，縣級以上地方人民政府應支持在街道辦事處設立以社會工作為主體專業技術崗位的社會救助經辦機構，並通過以下兩種辦法完成社會工作崗位的改造升級：一方面可以採取培訓原有「存量」（經辦人員），使之勝任社會服務的辦法；另一方面可以採取向社會工作服務機構購買崗位，社會工作服務機構向社會救助經辦機構派出社會工作者的辦法。

作為社會工作參與社會救助的一種可選擇的模式，這種整合模式有其優點：第一，整合模式具有使社會救助對象擺脫依賴、實現自立的潛力。美國1962年《社會保障法》修正案最初的基本原理是，由受過訓練的社會工作者提供服務，將使社會救助對象康復和自立，進而減少依靠福利過活的人的數量和社會救助的支出。［7］第二，在整合模式中，由社會工作者接待社會救助申請人或受理社會救助申請人的申請，社會工作者會對社會救助申請人的環境獲得一個整體性看法，並把核心的個案管理活動作為一個整合的整體去滿足社會救助對象的需要。［8］第三，在整合模式中，由於社會工作者一個人負責社會救助對象的所有方面，所以至少對社會救助對象來講，協調社會救助系統內部廣泛的要求與服務會變得更容易。［9］第四，整合模式能夠使社會工作者在討論社會救助過程中顯示出對社會救助對象的關心，並對問題做出回應。［10］第五，在整合模式下，可能會有更多的社會救助對象對社會服務提出要求，以及對社會服務更滿意，［11］有助於疏通社會工作服務機構（社會工作者）參與社會救助的渠道。

當然，整合模式也可能存在一些不足：第一，在整合模式中，追求公平正義的社會工作者有可能會批准那些不擁有法定權利的人享受社會救助待遇，［12］造成社會救助資源的濫用。第二，在整合模式中，社會工作者需要進行家訪，了解社會救助對象的經濟狀況和社會服務需求，這可能會導致侵犯社會救助對象的隱私。［13］第三，在整合模式下，社會救助對象接受社會服務傾向於成為獲得經濟援助的一個條件。［14］由於社會工作者對經濟援助擁有酌情控制權，他們有強迫社會救助對象接受社會服務的風險，而且還會破壞社會工作的專業助人關係。［15］第四，除非假定確認社會救助申請人資格的決定要求具有與從事治療性社會服務一樣程度的專業特長，那麼把經濟援助與社會服務兩種功能在同一個崗位上結合起來就是對稀缺的專業人員時間的浪費。［16］第五，在整合模式中，倘若「社會工作者」不是符合資格要求的社會工作者，那麼他們將不知道尋找什麼，或如何面對他們所觀察到的社會救助對象身上的問題，［17］並不能達成使社會救助對象擺脫依賴、實現自立的目的。

（二）分離模式

社會工作參與社會救助可選擇的第二個模式是分離模式（separation of delivery of services）。所謂分離模式，是指在社會救助過程中，把經濟援助和社會服務兩種功能用分離的管道、由分離的工作人員，但配合必要的溝通，來組織這種運作。［18］或者從社會救助對象接受服務的角度來說，是指社會救助對象在接受服務過程中，分別與兩個分離的工作人員互動：一個是處理福利資格和報酬議題的工作人員，另一個是處理就業與訓練的工作人員。［19］可見，這兩則定義對分離模式描述的角度也有所不同，但他們亦一致認為經濟援助和社會服務兩種功能是通過兩種管道或兩部分工作人員實現的。

我們所建構的社會工作參與社會救助的分離模式，即是這樣一種把經濟援助與社會服務兩種功能分別放在某兩個（或多個）機構、經過必要的溝通（轉介），由這兩個（或多個）機構的工作人員分別運作的模式（見圖2：分離模式）。具體來講，在這個模式中，由縣級以上

地方人民政府、街道辦事處（社會救助經辦機構或者經辦人員）、居民委員會等構成的體系屬於社會救助的行政管道，由社會工作服務機構（社會工作者）構成的體系屬於社會救助的社會服務管道。其中，分離的焦點集中在街道辦事處（社會救助經辦機構或者經辦人員）和社會工作服務機構（社會工作者）之間的分離。街道辦事處（社會救助經辦機構或者經辦人員）根據《暫行辦法》和《意見》的要求，主要履行如下職責：（1）通過統一受理社會救助申請的窗口，及時受理、轉辦申請事項；（2）對申請人的家庭收入狀況、財產狀況進行調查核實，提出初審意見，在申請人所在社區公示后報縣級人民政府民政部門審批；（3）對獲得最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財產狀況定期核查。社會工作服務機構（社會工作者）依據《暫行辦法》和《意見》的要求，面向社會救助對象主要發揮社會融入、能力提升、心理疏導、資源鏈接和宣傳倡導等社會服務功能。

與整合模式相比，這個模式並不需要對街道辦事處的社會救助經辦機構或經辦人員進行徹底改造。其關鍵表現為，要在由縣級以上地方人民政府、街道辦事處（社會救助經辦機構或者經辦人員）、居民委員會等構成的社會救助的行政管道和由社會工作服務機構（社會工作者）構成的社會救助的社會服務管道之間建立起必要的「機制和渠道」。這些機制和渠道主要包括：一是在縣級以上地方人民政府和社會工作服務機構之間建立起「購買服務」的機制和渠道。關於這個機制和渠道，已經出台了若干相關政策，只要縣級以上地方人民政府認真貫徹執行即可，難度不太大。二是在街道辦事處（社會救助經辦機構或者經辦人員）和社會工作服務機構之間建立起「雙向轉介」機制和渠道。相比較前一個機制和渠道來講，建立這個機制和渠道的難度較大。如果說社會工作服務機構（社會工作者）把前來求助的有經濟保障需要的服務對象轉介給街道辦事處（社會救助經辦機構或者經辦人員）或居民委員會比較容易的話，那麼如何在街道辦事處（社會救助經辦機構或者經辦人員）和社會工作服務機構之間實現對有社會服務需要的社會救助對象的有效對接則比較困難。破解這個難題的做法似乎有二：一是由街道辦事處（社會救助經辦機構或者經辦人員）告知社會救助申請人轄區內社會工作服務機構信息，再由社會救助申請人自行前往社會工作服務機構求助，社會工作服務機構（社會工作者）視情況提供社會服務。二是由街道辦事處（社會救助經辦機構或者經辦人員）把社會救助申請人的名冊（或疑似有社會服務需要的社會救助申請人的名冊）轉交給社會工作服務機構，再由社會工作服務機構的社會工作者繼續跟進，並提供社會服務。

從邏輯上來講，分離模式是在對整合模式的反思基礎上發展出來的。因而，整合模式的缺點正是分離模式要克服和揚棄的。具體來講，分離模式的優點表現為：第一，分離模式具有減少社會救助對象數量和因而減少公共支出數量的潛力。美國1967年《社會保障法》修正案之所以把經濟援助與社會服務兩種功能分離，最重要的目的之一就是想抑制社會救助對象數量和公共支出數量不斷地增長。［20］其要求各州通過建立決定福利資格和提供社會服務的分離的前線機構（line agencies），重新組織其福利計劃的行政，並用使「失依兒童家庭援助」付款誤差最小化的目標取代了前10年的使社會救助對象康復的目標。［21］第二，分離模式解除了社會工作者在整合模式下既提供經濟援助又提供社會服務的「救濟的沉重負擔」，［22］使經濟援助人員和社會工作者分別專門從事一項工作，並能使社會工作者發展出清晰的（和通常更受尊重的）專業身份。［23］第三，由於分離模式把經濟援助與社會服務分開，社會工作者不再對社會救助對象是否能夠享受經濟援助行使酌情權，從而避免了社會工作者強迫社會救助對象接受社會服務的風險，以及破壞二者之間專業關係的風險，［24］使社會救助對象接受社會服務成為他們自己的一個自主選擇。［25］

分離模式的缺點主要表現在：第一，分離模式難於達成令社會救助對象擺脫社會救助，變為自食其力的目標。美國20世紀60年代後期及70年代把經濟援助與社會服務分離的做法，被批評為可能從根本上破壞了及時就業的目標。收入維持和就業服務之間缺乏協調，可能會導致不能迅速地使社會救助對象參加工作，或者不能對那些不遵守工作參與要求的個人實施懲罰。［26］第二，在分離模式下，社會救助對象可能不會主動向社會工作服務機構求助，因而也就享受不到《暫行辦法》和《意見》規定的社會服務，同時也堵塞了社會工作服務機構（社會工作者）參與社會救助的渠道。第三，在分離模式下，社會救助對象可能會被被動地轉介給社會工作服務機構，由於不是出於他們自己的自由選擇，因而，當社會工作者主動接觸他們並為他們提供《暫行辦法》和《意見》規定的社會服務時，的確要冒強迫社會救助對象接受社會服務以及破壞他們二者之間專業關係的風險。第四，在分離模式下，社會救助對象可能傾向於減少對社會服務的要求，並且把社會工作者看作是不太有幫助的，［27］不利於社會工作服務機構（社會工作者）參與社會救助。

（三）混合模式

社會工作參與社會救助可選擇的第三個模式是混合模式（Mixed delivery of services）。所謂混合模式，按麥肯泰爾和霍沃思的說法，是指針對整合模式和分離模式所發展出來的「一種內在的中間可能性」（an inter mediate possibility）。［28］這種內在的中間可能性由整合模式和分離模式延伸而來，既與這兩個模式不同，又帶有這兩個模式的特點。從在一個機構里處理經濟援助和社會服務來講，它是整合的；從一個機構里的不同工作人員分別處理經濟援助和社會服務來講，它是分離的。皮利埃文和格羅斯（Piliavin，Irving and Gross，Alan E.）指出，處於分離狀態下的社會救助對象，從兩個不同的工作者那裡接受服務和管理，一個是服務工作者，另一個是資格技術人員。［29］麥克唐納和皮利埃文（Mcdonald，T. P. and Piliavin，Irving）亦指出，在分離狀況下，把傳遞社會服務的責任賦予一個工作者群體（例如，社會工作者、服務工作者或個案工作者），而把決定一個人的社會救助資格及督導救助付款的職責指派給另一個群體（例如，個案助理或技術人員）。［30］雖然這兩則關於混合模式的定義沒有明確指出社會服務與經濟援助是在同一個機構里由不同工作人員提供的，但它們是皮利埃文和格羅斯以及麥克唐納和皮利埃文基於對美國明尼蘇達州明尼阿波利斯市亨內平縣（Hennepin County）公共福利部門的社會救助實踐提出來的，因而具有在同一個機構里由不同工作人員分別提供社會服務與經濟援助的含義。

我們所建構的社會工作參與社會救助的混合模式，就是這樣一種把經濟援助與社會服務兩種功能集中在某一個機構里，但由不同工作人員實施的模式（見圖3：混合模式）。考慮到社會救助的實施以行政管道為主和社會工作仍處於發展的初級階段的現狀，我們建議這個機構沿用街道辦事處（社會救助經辦機構），但在該機構里要分設三個小組或分支，分別履行不同的職責，發揮不同的功能。這三個小組或分支可分別稱為「受理組（或接案組）」、「經濟保障組」和「社會服務組」。具體來講，受理組具體負責：（1）通過統一受理社會救助申請的窗口，及時受理社會救助申請人的申請；（2）根據社會救助申請人的情況，行使一定的酌情權，把他們分別轉介給經濟保障組、社會服務組。經濟保障組具體負責：（1）對申請人的家庭收入狀況、財產狀況進行調查核實，提出初審意見，在申請人所在社區公示后報縣級人民政府民政部門審批；（2）對獲得最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財產狀況定期核查。社會服務組具體負責：（1）對社會救助申請人的需求進行進一步評估，與社會救助對象一道確認其社會服務需求；（2）根據評估結果，並依據《暫行辦法》和《意見》的要求，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導、資源鏈接和宣傳倡導等社會服務。

相對於整合模式和分離模式來講，混合模式企圖揚其長、避其短。因此，混合模式的關鍵，是如何把整合模式和分離模式的長處結合起來。這就要求，第一，縣級以上地方人民政府應支持在街道辦事處（社會救助經辦機構）設立社會服務組，並通過向社會工作服務機構購買崗位或公開招聘的方式充實社會工作者。第二，由於受理組工作人員在轉介社會救助申請人過程中要行使一定的酌情權，因此，要對該組現有的社會救助經辦人員進行社會工作專業培訓，使之能夠勝任轉介工作。第三，也是最重要的，是要在三個小組之間建立起有效的溝通機制。三部分工作人員雖分屬不同的小組，但他們是一個整合的工作團隊。三部分工作人員均以社會救助對象為核心，相互之間既有分工，又有合作。以定期召開三個小組聯席會議等形式，溝通社會救助對象的情況，一道為滿足社會救助對象的經濟保障需要和社會服務需要做貢獻。

從理論上來講，這種混合模式應具備整合模式和分離模式各自的優點。第一，混合模式具有使社會救助對象擺脫依賴、實現自立的潛力。城市最低生活保障對象，有相當一部分是有工作能力的。混合模式在為他們提供經濟保障的同時，還為他們提供社會融入、能力提升、心理疏導、資源鏈接和宣傳倡導等社會服務。這為有工作能力的城市最低生活保障對象自雇或就業創造了有利條件。第二，由於混合模式是一個工作團隊，可以把來自各小組工作人員關於社會救助對象的信息匯總，形成對社會救助對象的整體看法，對其提供所需要的經濟保障和社會服務，從而避免僅從社會救助機構的角度，把社會救助對象只看作是簡單的一個可能或者不可能符合救助資格的人。［31］第三，同樣由於混合模式是一個工作團隊，三個小組之間有分工又有合作，這不但有利於街道辦事處（社會救助經辦機構）內部的協調，同時便於社會救助對象及時尋求經濟保障和社會服務。第四，在混合模式下，由於不同的工作人員分屬不同的小組，分別專門從事一項工作，社會服務組中的社會工作者可以從既提供經濟援助又提供社會服務的「救濟的沉重負擔」中解放出來，為社會救助對象提供更好的社會服務。第五，在混合模式下，受理組工作人員專門負責接待社會救助對象，有可能避免整合模式下社會工作者強迫社會救助對象接受社會服務的風險，以及破壞二者之間專業關係的風險。

當然，混合模式也存在理論上的缺點。第一，在混合模式下，社會服務組中的社會工作者可能會受到經濟保障組尤其是整個街道辦事處（社會救助經辦機構）的行政擠壓，導致出現社會工作者忙於經濟保障事務甚至一般性行政事務，而不能從事專業社會服務的現象。無論社會服務組中的社會工作者是通過向社會工作服務機構購買崗位而來的，還是通過公開招聘而來的，他們在混合模式中可能都會處於弱勢地位，極有可能被經濟保障事務及一般性行政事務壓垮。第二，受理組工作人員是最先接觸社會救助對象的工作人員，他們在是否要向經濟保障組和社會服務組轉介社會救助對象上會行使一定的酌情權。倘若受理組工作人員缺乏專業社會工作培訓，他們就很難判斷出社會救助對象是否有社會服務需要。第三，混合模式的關鍵是要在三個小組之間建立起有效的溝通機制，但這種溝通機制尚無現成的經驗，亟須地方創造性的實踐。

三、結 語

綜上，本文根據《暫行辦法》和《意見》的要求，針對社會救助與社會工作發展的現狀，並參考社會工作參與社會救助的國際經驗，建構出了社會工作參與社會救助的三個可供選擇的模式。這些模式可以看作是社會工作參與社會救助的「理想型」，每一個模式各有長短，在國際上也有不同的實踐經驗。在推進社會工作參與社會救助過程中，各地方可以根據自己的實際情況，本著「以證據為本的實踐」（evidencebased practice）的原則，選擇其中的一個模式或所有模式進行實驗，並根據一定的標準對它們的實施效果進行評估研究，進而從地方的創新性實踐中提煉特色的社會工作參與社會救助的模式，有效地推動《暫行辦法》和《意見》實施和落實，並為國際社會提供和積累社會工作參與社會救助的新鮮經驗。

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