政府購買社區養老服務的法律規制

原標題:政府購買社區養老服務的法律規制

政府購買社區養老服務是指政府與民間組織之間就提供社區養老服務簽訂合同，由政府出資，民間組織提供相應服務，最終保障老年人權益的實現。公民與社會的廣泛參與，既可以激發公共服務生產者的良性競爭，提高養老服務的水平和效率，又有利於政府職能轉變和服務型政府的建立。當前，已出台多部規範性法律文件，在一定程度上推動了政府購買社區養老服務的開展。但與此同時，也存在立法層級低、可操作性差等法律問題急待妥善解決。

政府購買社區養老服務中存在的相關法律問題

相關立法存在真空。除老年人權益保障法以外，政府購買社區養老服務的相關依據多散見於不同層級的規範性法律文件之中。現有的政府採購法雖然對政府採購問題進行了規範，但政府購買的養老服務具有一定特殊性，該法難以完全對應適用。由於缺少對政府購買社區養老服務針對性的法律規定，導致相關購買行為缺少規範，各主體行為缺少法律的制約，出現問題難以歸責，老人權益受到損害后難以維權，且政府購買社區養老服務制度涉及面廣，現有法規無法滿足實際需要。

購買模式尚不統一。當前，委託性購買模式、形式性購買模式、直接資助模式和補貼模式在政府購買社區養老服務中均有應用。實施模式的不統一必然導致制度設計、購買行為和服務提供等無法作出統一的標準和監督。同時，委託性購買模式和形式性購買模式中選定承接主體是指定的而非競爭性的，資助模式並非「購買」，這些都不符合《關於做好政府購買養老服務工作的通知》（以下簡稱《通知》）中「公平、公正、公開選擇承接主體」的規定，也無法適用選擇承接主體的政府購買養老服務程序。儘管《通知》要求購買主體與承接主體簽訂合同，但這項規定並沒有得到很好實現。

監督體系存在漏洞。《通知》和《政府購買服務管理辦法（暫行）》中作出了健全監管機制的規定，但在實踐中，政府購買社區養老服務普遍缺乏系統的評價體系和強有力的監督體系。雖然有的地方委託了獨立審計機構對賬目進行審計，但缺乏專門人員對服務提供過程中的技術問題進行監管，即使有些地方建立了具有專業人員的第三方監督小組，但這種第三方小組是由政府專門設立，不具有實質上的獨立性。

社會組織資金不足。目前政府購買社區養老服務主要資金來源是政府預算，經費籌集渠道單一，資金投入有限。這種依賴政府資助的模式，難以滿足日益增長的養老需求，不利於社區養老服務體系的發展和完善。由於缺乏足夠的外部資金來源，提供養老服務的社會組織很容易通過收取服務費用的方式來完善和壯大自身，但這與公益福利性質相違背。

為政府購買社區養老服務提供法制保障

穩步推進相關立法。目前政府購買公共服務的法律依據主要是政府採購法，但該法的條款涉及的主要內容是貨物以及工程的相關規定，對公共服務的規定少之又少，實踐中多依靠政策、通知、辦法等進行規制。《政府購買服務管理辦法（暫行）》雖然已經將「公共服務」納入「服務」的範疇，但是其他方面的規定卻鮮有涉及。因此，筆者建議在現行的政府採購法中設定專章對購買公共服務進行規範，相關的條款至少包括購買範圍、方式、程序、信息公開、監督評估等，以切實增強可操作性。在現行企業所得稅法中，政府購買社區養老服務中提供養老服務的企業並不在可以免征企業所得稅之列，這不利於減輕承接主體的資金負擔，也與提供養老服務的福利性質不符，應將政府購買社區養老服務的承接主體提供的養老服務納入免征所得稅項目。

確立統一的服務合同購買模式。美國養老服務是通過市場化途徑即公開公平公正的招投標實現的。招投標打破了政府對養老服務的壟斷，使非營利組織通過公平競爭享有養老服務的提供權。服務合同購買模式是政府購買社區養老服務最理想的模式。服務合同購買模式是由政府的相關部門與社區養老服務的承接主體簽訂服務合同，雙方按照合同約定行使權利和履行義務。承接主體一般為民間組織，該民間組織具有獨立性，政府選擇承接方的方式和流程公開、透明，具有一定資質的民間組織通過公平競爭都可以參與投標競標，政府依照招投標法及其實施條例對參與競標者進行調查評估，選擇最優者簽訂購買合同，以達到最高的購買效益。服務合同模式中不涉及政府對民間組織的委託，由中介把社區養老服務的「訂單」交給民間組織，民間組織按照「訂單」進行自主的生產經營，發揮民間組織的主動性、專業管理水平和人才優勢。

建立嚴格的監督體系。在政府購買社區養老服務的監督中，不僅要有政府組織工作人員開展的監督和服務對象的反饋監督，更要重視第三方監督機構的監督。應在社區養老服務領域建立專門的第三方監督機構，由專家參與，監督機構中的管理人員要經過嚴格遴選。為保證第三方監督機構的獨立性，第三方監督機構的設立應不依賴於政府，其人事調配應由自身的人事部門管理。社區養老服務提供者所受到第三方機構的監督方式、標準和內容應由政府與其簽訂的合同明確規定。只有建立健全一整套嚴格完善的評估監督機制，政府與社會組織的合作關係才能實現良性循環。

鼓勵社會組織的資金投入。解決資金的來源，有兩個具體方法：其一，鞏固財政撥款，並拓寬資金注入渠道。政府財政撥款是政府購買社區養老服務的最主要和最穩定的資金來源。撥款應在各級財政中作出單獨列項，設置科目，明確使用方向，並應有逐年增長機制。其二，為社會力量進入養老領域做出政策支持，鼓勵捐贈和民間資本的進入。在政府稅費制度中為提供社區養老服務的民間組織提供優惠或免稅政策，並適當納入稅法進行法律層面的保障，這能夠在一定程度上減少社會組織的經濟壓力。