鄭秉文：供給側結構性改革對社會保險意味著什麼

鄭秉文：養老金融50人論壇核心成員、社會科學院美國研究所所長

大家下午好，謝謝克用教授的邀請，我的發言題目是《供給側結構性改革對社會保險意味著什麼》。我最近做了一些研究，我今天就講養老，其他那幾個險種就不講了。我在一個月當中，我在幾個會上有些發言講過一些，但是因為我這個研究一直處在動態的過程，我沒有一次拿出一個完整的東西，因為我怕講完之後，怕最後定稿不一樣，這樣也不好，所以我拿出一點點，這樣我作為一個學者，還是有些迴旋餘地的，因為我的看法也是在不斷深化過程中，越看越覺得問題比較多。

我講三個問題，第一，降低養老保險費率必須要樹立三個意識；第二，降費倒逼加快養老保險的改革；第三，一攬子的設計。

第一，經濟工作會議提出供給側結構性改革，我覺得對養老保險，對社會保險，在我們國家建立社會保險制度20多年來這樣一個進程過程，是一個巨大的推動。這個推動意義是非常大的，我們一講到社會保險，一講到社會保障，無疑都看成是需求的結果，於是看成是福利的結果，看成是一種需要。需要有度嗎？沒有頂層設計就沒有度，你說替代率到底是勞工組織的50%好，還是希臘的97%好，還是美國的38%好，還是英國的30%好？誰好？如果讓大家投票，無疑大家要投希臘那個標準97%。那麼子孫後代怎麼辦？所以，如果從需求側來考慮，問題多多。如果換一個角度，從供給側來考慮社會保險，尤其是養老保險，那就不一樣了。

首先是三個意識，第一是成本意識，「成本」這個詞在養老保險里從來沒有用過，我查了很多資料，我們一定要有成本意識，要有投入產出的意識。這個意識是基礎，如果沒有這個意識，三中全會說的堅持精算平衡從何而來呢？於是很可能被國人和學者視為倒退，但是我認為三中全會提出的是太重要了，基礎就應該在有成本意識，這是關鍵。所以要有成本意識，有了成本意識，就有投入和產出的問題，就要有效率問題。投入和產出什麼？效率。所以，成本意識非常重要，我就不展開說了。

第二點，要有長期意識。大家知道新常態了，費率高，這是我們第一次承認要降，官方最高首長承認費率高是2014年12月24號，馬凱副總理在全國人大參加質詢會議的時候第一次說費率高。2013年的10月份，三中全會說適時適當降低費率，在官方文件里這是第一次提出來。這是新常態了，為什麼要降費率？因為新常態了，如果沒有新常態的概念，我們能夠降費率嗎？也是不可能的。所以，大家一定要記住，降費率不是權宜之計，它是跨越中等收入陷阱，進入高收入國家的必經階段。

第三是要有結構性改革的意識，以往的社保改革降費率，這是典型的參數式改革，社保的三個參數，動哪個都是參數式改革，社保研究圈裡就是這個看法，就是這個概念，遵循的就是這些國際上研究的這些成型的東西。那麼現在看來，養老保險和其他保險的費率如果下降，那麼對經濟體制改革來講，就不是一個參數性的問題了，是一個結構性改革的問題了。也就是說，我們要降低制度交易性成本，制度交易性成本就是經濟體制改革，經濟上，結構上改革的需要，供給側結構性改革，我覺得結構性就體現在這兒。養老保險也好，失業保險也好，對社保制度改革來講，降費是參數式改革，但是也是結構性改革，這個高度要多高就有多高。

第二，供給側結構性改革，結構性改革這幾個字說的是經濟體制，實際上當我們搞社保的人回過頭來在研究供給側降費的時候，突然發現對社會保險制度，五項保險，每一項保險都需要結構性改革，如果不進行結構性改革，降費就降不下來。降費很好，是由新常態帶起來的這樣一個舉措。這個舉措逼著我們必須進行結構性改革，如果不進行結構性改革，就像剛才有的同志講的那樣，或是降低待遇，或是財政補貼，總得有一個辦法，否則單方面降了待遇，降了費率，替代率降不降？替代率是由繳費率來的，繳費率降了，替代率能不降嗎？如果替代率降的話行嗎？我們如果按照繳費基數來除，我們的替代率是67%，如果按照工資費基來講，只有43%，44%。這樣一個替代率，有的同志說了，這已經低過了國際勞工組織的規定了，還能再降嗎？漲還來不及呢。今年是第12年要漲，但是還沒有公布要不要漲，這是中央的事情。但是我們知道替代率和繳費率是緊密相連的，是一個函數關係。還有一個贍養率，贍養率是人口的老化，是不斷提高，二孩放開，也不可能明天孩子就多起來了，即使明天都生出來了，還得等18年後進入勞動力市場。這三個參數都非常嚴峻，怎麼辦？得改革，不改革是不行的。

為什麼要改革？有幾個理由。咱們看一看養老保險這個制度，目前降費率有多大的壓力。我們拿三年的數據來看，實際上看一年就可以了。比如2012年制度的正常繳費收入，就是完全來自於雙方繳費，是1.45萬億，加上利息是500、600億，合計是15000億。養老金支出是15500多億，缺口有了，將近500億。這個制度正常的收入和支出還有點小缺口，那麼由於有了非正常繳費收入，這個非正常繳費收入是由三項來構成的，一個是歷史清欠，一個是補繳，還有一個是其它，每年占當期收入的10%左右，這是不規範的。再加上財政補貼2600億，於是當年就有結餘了。這個概念我告訴大家，正常的繳費收入和正常的養老金支出大致相等，如果降，降的就是這部分。這部分本來就有小缺口，你降了，缺口不是更大了嗎？大了怎麼辦？我們還得發養老金，2000億增加到3000億，再不夠到4000億，如果要降，意味著什麼？站在國家財政的角度，一手財政往外支出，另外一手等於是企業主的繳費和個人繳費降低了，這樣一個關係非常容易看得出來，這就是目前的狀況，這就是當期正常收支的狀況。

第二點，如果要是這樣，必然得有財政轉移支付，為什麼要有這種財政風險呢？我們再看看原因。兩個原因，產生財政風險的兩個原因。一個原因是統籌層次太低了，剛才姚所長講了，讓餘額減少一半。山東有2500億，江蘇有3000億，這些有錢的地方可以這麼做，這是極端的辦法，這麼做行嗎？這是統籌層次低造成的，它可以花，不繳。那麼還有十幾個省份必須得財政轉移支付，廣東的錢不可能拿過去，這就是統籌層次低帶來的惡果。當期的收入是不平衡的，收入多的地方不可能彌補少的地方，必須得有財政轉移支付。在這種情況下，統一降低費率，降低的結果是不夠的地方更不夠了，有餘額的地方無所謂。所以，不夠的地方缺口增加了，財政轉移支付的力度加大了。再有，名義費率太高，實際上大家交的沒有這麼高，各種各樣的辦法稀釋的繳費。

這就告訴我們第三點，這種制度必須要改革，你要想降費，必須要讓名義率和實際費率一致起來，哪個國家有兩個費率？任何一個國家沒有兩個費率，只有有兩個費率，要想讓兩個費率一致起來，就得讓大家真實的，發自內心的，像交住房公積金那樣實打實的去交，這樣就可以增加制度的積極性，這是改革的核心。如何增加積極性？那是另外一個事了，今天不說。比如說在統賬結合的情況下，是擴大個人賬戶能夠增加積極性，還是縮小個人賬戶乃至取消個人賬戶能夠增加積極性呢？當初為什麼搞統賬結合？用賬幹什麼？都統不就行了嗎？大鍋飯也省事，為什麼要個人賬戶呢？我不用回答了，大家都是搞金融的同志，不用回答了。但是，這是另外一個話題，我不說了，今天還是講今天的事。

第三，對社保制度也要進行結構性改革。你這個制度性改革應該有預期，有頂層設計，如果沒有頂層設計，這輪改革寶貴的窗口又過去了。我們這輪改革應該都改一些什麼呢？在供給側應該改一些什麼呢？我僅僅是根據中央經濟工作會議發的公報提的，比如公報說「精簡規避五險一金」。能夠精簡規避五險一金嗎？一「金」到底是指企業年金還是住房公積金？企業的稅和費，我們給企業增加了很多麻煩，常常來自於雙重征繳制度，就是地稅和社保部門。這個問題在供給側也是非常明顯的，是翻倍的，但是已經存在了一二十年了，沒有解決掉，但願這次供給側改革能夠解決掉，這是涉及到養老，我說了這麼一點點。

涉及到供給側，還有一個重要的問題，就是正常的待遇調整機制建立的問題，也是供給側一個致命的弱點，在「一攬子」設計當中，毫無疑問也應該包括進去，就講這麼多，謝謝！

（本文為鄭秉文所長在養老金融50人論壇首屆峰會上的講話）

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