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鄭秉文:供給側結構性改革對社會保險意味著什麼

鄭秉文:供給側結構性改革對社會保險意味著什麼

鄭秉文:養老金融50人論壇核心成員、社會科學院美國研究所所長

大家下午好,謝謝克用教授的邀請,我的發言題目是《供給側結構性改革對社會保險意味著什麼》。我最近做了一些研究,我今天就講養老,其他那幾個險種就不講了。我在一個月當中,我在幾個會上有些發言講過一些,但是因為我這個研究一直處在動態的過程,我沒有一次拿出一個完整的東西,因為我怕講完之後,怕最後定稿不一樣,這樣也不好,所以我拿出一點點,這樣我作為一個學者,還是有些迴旋餘地的,因為我的看法也是在不斷深化過程中,越看越覺得問題比較多。

我講三個問題,第一,降低養老保險費率必須要樹立三個意識;第二,降費倒逼加快養老保險的改革;第三,一攬子的設計。

第一,經濟工作會議提出供給側結構性改革,我覺得對養老保險,對社會保險,在我們國家建立社會保險制度20多年來這樣一個進程過程,是一個巨大的推動。這個推動意義是非常大的,我們一講到社會保險,一講到社會保障,無疑都看成是需求的結果,於是看成是福利的結果,看成是一種需要。需要有度嗎?沒有頂層設計就沒有度,你說替代率到底是勞工組織的50%好,還是希臘的97%好,還是美國的38%好,還是英國的30%好?誰好?如果讓大家投票,無疑大家要投希臘那個標準97%。那麼子孫後代怎麼辦?所以,如果從需求側來考慮,問題多多。如果換一個角度,從供給側來考慮社會保險,尤其是養老保險,那就不一樣了。

首先是三個意識,第一是成本意識,「成本」這個詞在養老保險里從來沒有用過,我查了很多資料,我們一定要有成本意識,要有投入產出的意識。這個意識是基礎,如果沒有這個意識,三中全會說的堅持精算平衡從何而來呢?於是很可能被國人和學者視為倒退,但是我認為三中全會提出的是太重要了,基礎就應該在有成本意識,這是關鍵。所以要有成本意識,有了成本意識,就有投入和產出的問題,就要有效率問題。投入和產出什麼?效率。所以,成本意識非常重要,我就不展開說了。

第二點,要有長期意識。大家知道新常態了,費率高,這是我們第一次承認要降,官方最高首長承認費率高是2014年12月24號,馬凱副總理在全國人大參加質詢會議的時候第一次說費率高。2013年的10月份,三中全會說適時適當降低費率,在官方文件里這是第一次提出來。這是新常態了,為什麼要降費率?因為新常態了,如果沒有新常態的概念,我們能夠降費率嗎?也是不可能的。所以,大家一定要記住,降費率不是權宜之計,它是跨越中等收入陷阱,進入高收入國家的必經階段。

第三是要有結構性改革的意識,以往的社保改革降費率,這是典型的參數式改革,社保的三個參數,動哪個都是參數式改革,社保研究圈裡就是這個看法,就是這個概念,遵循的就是這些國際上研究的這些成型的東西。那麼現在看來,養老保險和其他保險的費率如果下降,那麼對經濟體制改革來講,就不是一個參數性的問題了,是一個結構性改革的問題了。也就是說,我們要降低制度交易性成本,制度交易性成本就是經濟體制改革,經濟上,結構上改革的需要,供給側結構性改革,我覺得結構性就體現在這兒。養老保險也好,失業保險也好,對社保制度改革來講,降費是參數式改革,但是也是結構性改革,這個高度要多高就有多高。

第二,供給側結構性改革,結構性改革這幾個字說的是經濟體制,實際上當我們搞社保的人回過頭來在研究供給側降費的時候,突然發現對社會保險制度,五項保險,每一項保險都需要結構性改革,如果不進行結構性改革,降費就降不下來。降費很好,是由新常態帶起來的這樣一個舉措。這個舉措逼著我們必須進行結構性改革,如果不進行結構性改革,就像剛才有的同志講的那樣,或是降低待遇,或是財政補貼,總得有一個辦法,否則單方面降了待遇,降了費率,替代率降不降?替代率是由繳費率來的,繳費率降了,替代率能不降嗎?如果替代率降的話行嗎?我們如果按照繳費基數來除,我們的替代率是67%,如果按照工資費基來講,只有43%,44%。這樣一個替代率,有的同志說了,這已經低過了國際勞工組織的規定了,還能再降嗎?漲還來不及呢。今年是第12年要漲,但是還沒有公布要不要漲,這是中央的事情。但是我們知道替代率和繳費率是緊密相連的,是一個函數關係。還有一個贍養率,贍養率是人口的老化,是不斷提高,二孩放開,也不可能明天孩子就多起來了,即使明天都生出來了,還得等18年後進入勞動力市場。這三個參數都非常嚴峻,怎麼辦?得改革,不改革是不行的。

為什麼要改革?有幾個理由。咱們看一看養老保險這個制度,目前降費率有多大的壓力。我們拿三年的數據來看,實際上看一年就可以了。比如2012年制度的正常繳費收入,就是完全來自於雙方繳費,是1.45萬億,加上利息是500、600億,合計是15000億。養老金支出是15500多億,缺口有了,將近500億。這個制度正常的收入和支出還有點小缺口,那麼由於有了非正常繳費收入,這個非正常繳費收入是由三項來構成的,一個是歷史清欠,一個是補繳,還有一個是其它,每年占當期收入的10%左右,這是不規範的。再加上財政補貼2600億,於是當年就有結餘了。這個概念我告訴大家,正常的繳費收入和正常的養老金支出大致相等,如果降,降的就是這部分。這部分本來就有小缺口,你降了,缺口不是更大了嗎?大了怎麼辦?我們還得發養老金,2000億增加到3000億,再不夠到4000億,如果要降,意味著什麼?站在國家財政的角度,一手財政往外支出,另外一手等於是企業主的繳費和個人繳費降低了,這樣一個關係非常容易看得出來,這就是目前的狀況,這就是當期正常收支的狀況。

第二點,如果要是這樣,必然得有財政轉移支付,為什麼要有這種財政風險呢?我們再看看原因。兩個原因,產生財政風險的兩個原因。一個原因是統籌層次太低了,剛才姚所長講了,讓餘額減少一半。山東有2500億,江蘇有3000億,這些有錢的地方可以這麼做,這是極端的辦法,這麼做行嗎?這是統籌層次低造成的,它可以花,不繳。那麼還有十幾個省份必須得財政轉移支付,廣東的錢不可能拿過去,這就是統籌層次低帶來的惡果。當期的收入是不平衡的,收入多的地方不可能彌補少的地方,必須得有財政轉移支付。在這種情況下,統一降低費率,降低的結果是不夠的地方更不夠了,有餘額的地方無所謂。所以,不夠的地方缺口增加了,財政轉移支付的力度加大了。再有,名義費率太高,實際上大家交的沒有這麼高,各種各樣的辦法稀釋的繳費。

這就告訴我們第三點,這種制度必須要改革,你要想降費,必須要讓名義率和實際費率一致起來,哪個國家有兩個費率?任何一個國家沒有兩個費率,只有有兩個費率,要想讓兩個費率一致起來,就得讓大家真實的,發自內心的,像交住房公積金那樣實打實的去交,這樣就可以增加制度的積極性,這是改革的核心。如何增加積極性?那是另外一個事了,今天不說。比如說在統賬結合的情況下,是擴大個人賬戶能夠增加積極性,還是縮小個人賬戶乃至取消個人賬戶能夠增加積極性呢?當初為什麼搞統賬結合?用賬幹什麼?都統不就行了嗎?大鍋飯也省事,為什麼要個人賬戶呢?我不用回答了,大家都是搞金融的同志,不用回答了。但是,這是另外一個話題,我不說了,今天還是講今天的事。

第三,對社保制度也要進行結構性改革。你這個制度性改革應該有預期,有頂層設計,如果沒有頂層設計,這輪改革寶貴的窗口又過去了。我們這輪改革應該都改一些什麼呢?在供給側應該改一些什麼呢?我僅僅是根據中央經濟工作會議發的公報提的,比如公報說「精簡規避五險一金」。能夠精簡規避五險一金嗎?一「金」到底是指企業年金還是住房公積金?企業的稅和費,我們給企業增加了很多麻煩,常常來自於雙重征繳制度,就是地稅和社保部門。這個問題在供給側也是非常明顯的,是翻倍的,但是已經存在了一二十年了,沒有解決掉,但願這次供給側改革能夠解決掉,這是涉及到養老,我說了這麼一點點。

涉及到供給側,還有一個重要的問題,就是正常的待遇調整機制建立的問題,也是供給側一個致命的弱點,在「一攬子」設計當中,毫無疑問也應該包括進去,就講這麼多,謝謝!

(本文為鄭秉文所長在養老金融50人論壇首屆峰會上的講話)

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