解讀丨國家重點生態功能區縣域評價與考核，質量指標和監管指標兩套體系分別考什麼？

2017年2月，環境保護部、財政部聯合印發《關於加強「十三五」國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核工作的通知》（以下簡稱《「十三五」工作方案》），為「十三五」時期國家重點生態功能區縣域生態環境保護工作提供基本遵循。作為《「十三五」工作方案》的附件，同時印發了《國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核實施細則（試行）》和《國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核現場核查指南》，明確了「十三五」國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測、評價與考核的技術方法。

為深入了解文件出台的背景、主要內容和具體實施要求等，環境報記者採訪了環境保護部監測司、財政部預算司有關負責人，對此進行詳細解讀。

問：查閱近幾年環境保護部發布的《全國環境監測工作要點》，發現2011年這項工作首次以環境監測新領域列入年度工作任務，請簡單介紹一下這項工作的背景和由來？

答：黨的十七大提出要到2020年基本形成主體功能的國土空間開發格局，2010年國務院發布《全國主體功能區規劃》，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域，其中重點生態功能區屬於限制開發區，主要承擔生態產品生產及生態防護功能，限制大規模高強度工業化城鎮化開發。◇為加強重點生態功能區生態環境保護，2008年中央財政設立重點生態功能區轉移支付。◇2009年，環保、財政兩部門聯合啟動國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價考核研究工作，主要目的是評價國家轉移支付資金對縣域生態環境保護的效果。◇2009年~2010年完成了技術方案研究論證，2011年完成試點監測考核評價，2012年起正式開展考核評價。◇截止到2017年，已連續完成了6次考核，依據考核結果累計對200餘個縣域轉移支付資金獎懲調節，建立了「花錢問效，無效問責」的國家重點生態功能區轉移支付資金獎懲機制，在督促地方政府切實加強生態環境保護方面發揮了重要的導向作用。答：根據預演算法及財政部制定的重點生態功能區轉移支付辦法等相關文件，重點生態功能區轉移支付屬於一般性轉移支付，轉移支付資金納入地方政府公共預算管理，用於提高國家重點生態功能區等生態功能重要地區所在地政府的基本公共服務保障能力；資金主要用途為保護生態環境和改善民生，不得用於形象工程、樓堂館所建設和競爭性領域，最終目標是保障國家生態安全，促進生態文明建設。重點生態功能區轉移支付範圍主要為《全國主體功能區規劃》中限制開發的國家重點生態功能區和京津冀協同發展、「兩屏三帶」、海南國際旅遊島等生態功能重要區域所屬縣，以及其他生態功能重要區域所屬縣級行政單元。

截止到2016年，國家累計下達重點生態功能區轉移支付資金近3100億元，轉移支付縣域有725個，其中近71%的縣域為國家扶貧開發重點縣或連片貧困縣；根據生態功能類型分為防風固沙、水土保持、水源涵養和生物多樣性維護4種類型。

問：請簡單介紹一下國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核工作的技術方法體系？答：這項工作的技術方法體系主要從考核評價指標體系、考核評價方法和監測技術手段3個角度來解釋。（1）考核指標體系。圍繞管理需求，建立了以生態環境質量評價為目標，將生態環境保護結果（效果）與保護過程相結合的考核指標體系，整個指標體系由兩部分構成，一部分為技術指標，用於定量評價縣域生態環境質量狀況，體現生態環境保護結果（效果）；另一部分為監管指標，用於反映地方政府在生態環境保護方面開展的工作和取得的成效，體現生態環境保護過程。

，其中自然生態指標表徵自然生態本底狀況，從生態功能、生態類型組成和生態脅迫3個角度構建指標體系，重點突出防風固沙、水土保持、水源涵養和生物多樣性維護4種功能類型的差別化；環境狀況指標從水、空氣等環境要素質量和污染物排放與治理兩個角度構建指標體系。

監管指標包括生態環境保護管理、自然生態變化詳查、人為因素引發的突發環境事件3個指標，其中生態環境保護管理從生態保護制度、措施、成效、監管能力等方面設立具體評價指標；自然生態變化詳查主要評價局部區域特別是諸如自然保護區、生態保護紅線區等生態敏感區內人為活動引發的自然生態變化，主要通過高分衛星遙感或無人機遙感監測識別；人為因素引發的突發環境事件主要反映縣域內出現的突發性環境污染事件或生態環境違法案件情況。

在項目實施過程中，考核評價指標體系遵循使用一套、預研一套的研究思路，緊密結合環境管理新需求進行優化調整，《「十三五」工作方案》為第三版指標體系，將在2018年考核工作中啟用。

（2）考核評價方法。為突出生態環境質量改善的環境管理目標，建立了以生態環境動態變化為核心，保護結果與保護過程綜合評價為主體的考核評價方法，這一方法突出地方政府在生態環境保護方面所取得的成效，消除由於自然條件差異而導致的考核結果差別。

，為便於管理使用，建立了生態環境變化分級標準，按照數值大小分為變好、基本穩定和變差3個等級，並且將變好、變差進一步細分為「輕微」、「一般」和「明顯」3類，形成了三等七類的考核標準，以此作為每年度中央財政重點生態功能區轉移支付資金獎懲調節主要依據。

生態環境質量動態變化值以技術指標為基礎計算，比較考核年與對照年的動態變化值；然後綜合3項監管指標的評價值並形成最終考核評價結果。

這項工作採用天—空—地一體化的技術方法，綜合日常監管、例行監測、衛星巡查、無人機抽查和現場核查等多種技術手段，依託國家環境監測網業務與技術體系，建立了重點生態功能區縣域生態環境監測網路，並且每年隨著轉移支付縣域增加而不斷擴增。

日常監管主要將環境保護部各司局的監管業務諸如環境政策落實、生態創建、突發環境事件、環境違法案件、生態破壞事件、環保督查督辦等作為考核內容之一。

是指依託國家環境監測網的業務與技術體系，對考核縣域自然生態狀況每年開展高分遙感監測，布設水、土、氣等環境質量監測點位，按照國家統一的技術方案開展監測。

是指每年對所有考核縣域局部區域自然生態變化進行衛星遙感全覆蓋比對，識別變化位置和面積，對於敏感區域或礦產資源開發引發的變化利用無人機遙感進行詳查。

由國家和省級環保、財政部門聯合開展，作為每年常態性業務之一，派技術專家對考核縣域開展全方位的檢查與調研，詳細了解縣域生態環境保護狀況與存在問題，掌握各類數據資料的可靠性和準確性。

問：請問兩部委聯合制定印發《「十三五」工作方案》目的是什麼？答：黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態文明建設和環境保護擺上更加重要的戰略位置，作出了一系列重大決策部署，制定了《生態文明體制改革總體方案》《生態環境監測網路建設方案》等重要文件，形成了生態文明體制改革「1+6」制度框架。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》要求加快補齊生態環境短板，將生態環境質量總體改善列為全面建設小康社會目標。為適應國家生態文明體制改革要求，「十三五」環保工作也有重大調整，提出以改善生態環境質量為核心，打好水土氣污染防治三大戰役，確保2020年生態環境質量總體改善的總體目標。環境監測體制機制也有較大變化，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理；落實《生態環境監測網路建設方案》，實現生態環境監測全面設點、全國聯網；推動國家環境質量監測事權劃分與事權上收等。

為適應「十三五」國家環保工作核心與改革措施，2016年6月，在環境保護部部長陳吉寧、副部長翟青指示下，環境保護部組織環境監測總站、環境保護部衛星環境應用中心、中科院地理所等單位啟動了《「十三五」工作方案》研究與編製工作。研究組歷時半年時間，前後修改10餘稿，並廣泛徵求財政部預算司以及環境保護部各業務司局、各督查中心和涉及考核任務的28個省環保廳局意見和建議，最後報請環境保護部部長陳吉寧審定批准後於2017年2月由兩部委聯合印發實施。

，將原指標體系有關污染排放與治理相關的3個指標「污染源排放達標率」、「主要污染物排放強度」和「城鎮污水集中處理率」調入生態環境保護與管理監管指標；同時增加土壤環境質量指數指標；空氣質量監測指標按照新修訂的《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）由原來3項污染物增加至6項污染物。

，將原指標體系「受保護區域面積比」指標改為「生態保護紅線等受保護區域面積所佔比例」，受保護區域類型納入生態保護紅線區面積。（2）優化調整監管指標。

，將原指標體系的5個一級指標（生態環境保護制度與生態創建、生態保護與建設工程、生態環境監管能力與環境基礎設施建設、轉移支付資金使用、縣域考核工作組織管理）調整為4個（生態保護成效、環境污染防治、環境基礎設施運行、縣域考核工作組織）。

增加了「生態環境保護與治理支出」、「縣域產業結構優化調整」（重點考核重點生態功能區縣域產業准入負面清單制定與落實）、「農村環境綜合整治」、「環境空氣自動監測站運行與聯網」。

，增加了「公眾環境投訴」內容，針對「12369」環保熱線群眾舉報的環境污染或生態破壞案件的受理情況。問：生態環境監測是這項工作的重要內容，請問《「十三五」工作方案》中對生態環境監測工作有哪些調整？答：在這項工作中，技術指標數據主要通過監測獲得，如自然生態指標中需要對縣域林、草、水域濕地、耕地、建設用地等類型開展監測；環境狀況指標中地表水質、集中式飲用水水源地水質、環境空氣質量、土壤環境質量均通過環境監測手段獲得。一是環境質量監測點位級別進一步提升，所有點位全部按照國控和省控點位管理。原有的監測點位如地表水質點位分為國控、省控、市控以及縣控4種類型，分級管理分級監測，縣級自行監測占相當比例，在考核壓力下，行政干預數據質量的衝動較大。在《「十三五」工作方案》中，地表水質監測斷面/點位根據《「十三五」國家地表水環境質量監測網設置方案》（環監測［2016］30號）進行調整，其餘斷面/點位全部設為省控點位；縣域集中式飲用水水源地水質監測點位全部設為省控點位；環境空氣質量監測點位除屬於1436個國家城市環境監測的點位外，其餘全部設為省控點位；土壤環境質量監測點位全部來自環境保護部正在部署的國家土壤環境監測網。二是監測工作組織模式有所調整。按照環境監測事權劃分原則，國控點位由國家組織監測和質控，省控點位由省級環境保護主管部門組織監測和質控。自然生態遙感監測由國家統一組織實施，主要委託第三方社會化機構開展監測。問：現場核查在這項工作中有何作用？現場核查結果如何應用？答：現場核查是這項工作的重要環節，因此《「十三五」工作方案》以附件形式印發現場核查指南，作為對新版指標體系的配套文件。

全面了解國家重點生態功能區縣域生態環境保護狀況和存在問題，為國家環境管理和轉移支付政策調整完善提供第一手材料；

督政，督促縣級黨委政府切實履行生態環境保護主體責任，實施國家主體功能區戰略，推動國家重點生態功能區建設，加大生態環境保護投入，不斷改善生態環境質量，促進國家生態安全屏障形成。

，其家核查的重點是針對考核結果變好和變差的縣域，由環境保護部和財政部共同組織實施，核查結果用以佐證或修正生態環境變化考核評價結果。省級核查由省級環保、財政部門共同實施，作為每年度常態性工作，在國家現場核查指南基礎上，根據各地實際制定省級現場核查指南，核查結果主要作為對生態環境保護管理監管指標的評價依據。問：《「十三五」工作方案》提到要加強重點區域考核，能否詳細說明一下？答：重點生態功能區轉移支付的縣域主要位於生態安全屏障區、江河源頭區以及生態環境脆弱亟需限制人類開發並加強保護的區域，生態地位均非常重要。但是其中有些區域直接關係國家生態安全，諸如《全國主體功能區規劃》提出的由青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶組成的「兩屏三帶」國家生態安全格局區域。還有一些區域如福建、貴州、江西等國家生態文明試驗區，擔負著生態文明體制創新、制度供給和模式探索、完善生態文明制度體系的重任，要實現生態環境質量改善和綠色發展，為國家全面推動生態文明建設提供可複製推廣的制度成果和經驗模式。對於這些地區的縣域要加強考核力度，實施更嚴格的考核標準，實現差別化精準化考核，通過考核促進地方政府加強生態環境保護，推動綠色發展。總之，《「十三五」工作方案》將進一步推動國家重點生態功能區縣域生態環境保護力度，不斷改善生態環境質量，促進國家生態安全戰略格局的形成。

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