農民「就近」城鎮化迷局

湖南省湘西土家族苗族自治州花垣縣邊城鎮風景 彭彪攝

日前，《瞭望》新聞周刊記者在湖南調研了解到，2015年，湖南省城鎮人口首次超過農村人口，實現了全省城鎮化進程的歷史性的突破。與此同時，湖南城鎮化區域發展不平衡也成為突出問題。2015年，圍繞著省會長沙等核心城市的長株潭城市群的城鎮化率已經達到67.74%，而佔全省總人口的60.86%的更廣大的71個縣的縣域城鎮化率剛剛接近40%。

「縣鄉小城鎮發展滯后是影響中西部地區城鎮化發展的重要因素。」採訪中，區域發展和城鎮化領域的研究專家向本刊記者表示，湖南案例在全國尤其是中西部地區具有廣泛的代表性，「部分集鎮發展凋落，就近城鎮化受阻，加劇城鄉差距，影響城鄉統籌發展，值得警惕。」

在他們看來，對於廣大中西部地區農民而言，大規模隱性存在的就近城鎮化需求只要被激發，會顯現驚人的力量，「如果各級政府部門能夠因勢利導、科學規劃，對於撬動發展內需，推動城鄉統籌發展，是一個難得的著力點。」

長沙、耒陽的「九天九地」

《瞭望》新聞周刊記者採訪中發現，「1億人進城」的就近城鎮化，緊靠大中城市周邊的發展勢頭都比較好。據湖南省長沙市住建部門幹部介紹，2015年長沙被列為國家首批新型城鎮化試點地區后，大力推進15個小城市、中心鎮（特色鎮）建設，對重點城鎮在建設用地、資金投入、配套基礎設施建設、戶籍准入、社會保障、公共服務、體制機制創新等方面重點支持。目前，長沙城鎮化率達74.38%，比2012年提高5個百分點。

與此同時，就中西部大部分縣市而言更具代表性的耒陽市、安仁縣、新寧縣等地鄉鎮，由於與離省會城市乃至地級市所在地距離較遠，就近城鎮化的速度緩慢，某些地方出現停滯甚至倒退。

本刊記者在耒陽市調研了解到，該市是湖南市區面積最大、市區人口最多的縣級城市，人稱「一座『野蠻生長』起來的城市」。2000年以來，隨著國內房地產市場興起，耒陽掀起進城高潮，主力是進城農民，城區70%的商品房被進城農民購買。在一些鄉村，出現了幾乎整組、整村的農民大規模進城買房的現象。

與耒陽城區加速發展相反，當地小城鎮則在衰落。本刊記者走訪的耒陽大義鎮、南陽鎮等地，街上人流稀少，學校萎縮，商貿不旺，「五無」現象尤其突出：無公廁，無下水道，無酒店，無停車場，無規範性市場……「環境這麼差，我也想得通，誰願意住這裡？」南陽鎮當地一位鄉鎮官員對本刊記者嘆息，「作為小城鎮，市裡已出台《關於加快小城鎮建設的實施意見》，但至今沒有一個鄉鎮在生血造血功能上有突破……」

大規模農民進城，使耒陽的公共服務「壓力山大」，財政包袱不堪其重。進城擇校就讀學生驟增，學位嚴重不足。城市大規模擴張，但基礎設施卻難以迅速跟進。交通、垃圾處理、城區防洪等都有較大欠賬，尤其是房地產市場無序開發問題已經成為耒陽社會矛盾的主要聚集點。

「離開田地來城市生活，對於平均學歷和素質都處於劣勢的農民來說並不容易。」一位耒陽鄉鎮基層幹部一口氣向《瞭望》新聞周刊記者提出諸多農民進城後面臨的問題，比如，就業和生活問題怎麼解決？醫療、保險、文娛生活如何保障？在他看來，這些問題要儘快解決，以免引起新的社會問題，預防產生新的困難群體。

就近城鎮化的「黃金機遇期」

在湖南基層走訪中，《瞭望》新聞周刊記者感受到，推進中西部就近城鎮化迎來前所未有的「黃金機遇期」。

其一，這種就近城鎮化需求來源主要有四：一是有利於子女到鎮上學校讀書，現在很多村級國小都撤銷或縮減規模，鎮上學校辦學條件相對較好，上學也比較安全；二是為了開門店創業做生意，在外打工的「70后」、「80后」不少開始回鄉，希望在小城鎮上尋找田土之外的生計出路；三是相對較為便利和豐富的公共服務設施集中在城鎮，比如到商場消費，到廣場、影院參與文化活動，有病方便到醫院就診；四是小城鎮可以讓農民實現農、工、商兼業。

相比於縣城，鄉鎮的吸引力在於這裡距離鄉村更近，周邊的農民可以過一種「不離土、不離鄉」的就地城鎮化生活。隨著勞動密集型企業向內地轉移，近年來，在湖南省新寧縣、安仁縣這樣湖南地理位置並不優越的地方，一些鄉鎮也開始出現了不少工廠。農民可以在鎮上開店，也可以在鎮上的工廠打工，還可以在農忙時節兼顧種田。

其二，農民的現金收入大幅增加，增強了就近城鎮化的能力。由於有在外打工為主、本地勞務收入為輔的收入支撐，大多數農戶的現金收入大大超過以往。小城鎮的房價，要比縣城便宜；在村裡建房，換為到小城鎮購房，目前相當部分農民有這個實力。

其三，農民開始改變傳統的住房觀念，有利於就近城鎮化。習慣於自己蓋樓建房，上有天下有地，這是幾千年來農村頑強延續的居住觀念。然而，1980年代出生的農村青年一代，絕大部分的工作地點已經不在鄉村，已經接受城市生活，願意在城鎮居住生活。

其四，就近城鎮化的穩定回報預期開始吸引開發商的投資目光。安仁縣是湖南縣市當中地理區位極其普通的一個縣，開發商雄森公司於2009年進入鄉鎮房地產市場。該公司總經理李成彬告訴《瞭望》新聞周刊記者，位於該縣安平鎮的安平新城預期建設4期共3000多套商品房，已建成1500多套，其中70%的房子已經銷售出去，「我們公司在地級市、縣城的房產項目近年受到的衝擊大，但在安平鎮的銷售比預想的還要好。」這也成為其近年來紮根鄉鎮房地產市場的主要原因。

其五，縣、鄉鎮兩級政府，對就近城鎮化有了深刻的理解。面對縣城臃腫不堪、學校人滿為患、就業機會難以提供、公共設施配套「壓力山大」、鄉鎮發展卻停滯不前的被動局面，許多縣鄉主官都向《瞭望》新聞周刊記者表示，已經深刻意識到縣城和小城鎮平衡發展的重要性。

四個方面發力近城鎮化

採訪中，多位村民、開發商、基層政府官員都向《瞭望》新聞周刊記者表示了自己的共識，「推進一億人就近城鎮化的政策，富有前瞻性，符合實際。各級政府當把握抓住目前的黃金機遇期，找准突破口，實施相關政策，建設好一批小城鎮，同時為小城鎮長遠管理好、發展好打下基礎。」

其一，當務之急是要把辦好鄉村教育作為支撐就近城鎮化的頭等大事來抓。

當前中西地區農村反映最突出的民生難題，是鄉村教育日益艱難。讓子女接受城裡的教育，成了農民離開鄉村、拋棄小城鎮、蜂擁進城居住的「最大公約數」。耒陽基層幹部向本刊記者分析，「農村做父母的，有些寧願在城裡擦皮鞋買套房子，也要到城裡培養小孩子讀書。推進就近城鎮化，首要之處並非一定要辦工廠、興產業、發展經濟，而是先穩定鄉村教育，建好一批學校。」

在縣鄉幹部看來，對於絕大部分中西部地區的小城鎮而言，希望其在產業方面有多大作為不太現實，「實事求是地說，小城鎮可適當引進勞動密集型中小企業，發展鄉村旅遊、商貿，提供部分就業崗位，但更重要的功能還是服務於農民休養生息，比如讓老人安度晚年、讓小孩正常上學，同時為年紀較大、難以融入大中城市的進城農民工建立一個後方基地。」

其二，就近推進城鎮化，需要做好規劃引導，分步實施，不能一哄而上。

本刊記者調研發現，郴州市安仁縣在較為成功地推進安平鎮的城鎮建設之後，目前又選擇了三到四個條件相對便利的鄉鎮推進建設。這種適當超前引領、分步推進的「梯度建設」小城鎮建設模式，很適合中西部地區的就近城鎮化現實。

其三，各級政府應該多渠道加大對小城鎮建設的投入。

目前，縣級政府的投入主要在縣城，對鄉鎮則寥寥無幾，成為一些地方小城鎮近年加速凋敝的直接因素。而且，專門針對小城鎮開發建設的支持政策尤其缺乏。比如，安平鎮獲得的政策扶持資金，只有湖南省發改委給的100多萬元小城鎮建設資金，以及市縣相關單位的少量幫扶資金。而小城鎮建設的污水處理、地下管網等因成本回收周期長，沒有社會資本願意投入，亟待上級財政給予專項支持。作為開發商的李成彬向本刊記者表示，參與小城鎮開發的民營企業，幾乎得不到國家和地方的政策扶持。

其四，小城鎮建設的管理與長遠發展統籌要跟上。

隨著小城鎮面積擴大和人口增長，鄉鎮公共服務和管理往往能力不足，出現「小馬拉大車」現象。安仁縣安平鎮安平居委會支部書記陽柏茂告訴本刊記者，安平居委會戶籍人口只有3300多人，常住人口達到1萬人以上。社區每年的環衛支出就達到60多萬元，安平居委會國小的維修費用要10萬元，這些公共支出責任都落到了村級組織，成為了難以承受之重。

本刊記者了解到，現在小城鎮的規劃一般局限於單個鄉鎮，還缺乏更大空間範圍和更長時間維度的規劃。一方面，鄉鎮的道路、管網等建設要有一定前瞻性，為未來的發展留足空間，避免「野蠻生長」造成城鎮環境臟、亂、差；另一方面，一個小城鎮的興起可能伴隨著周邊鄉鎮的相對衰落，所以要從縣級層面統籌規劃，提升「重點鎮」的輻射帶動能力。