國企改革泰斗陳清泰：國企改革要以「管資本為主」

編者按：國務院發展研究中心原副主任陳清泰在首屆中國企業改革發展論壇中發表演講。他坦陳，為增強國有企業活力，不知政府發了多少文件、出台了多少政策，一方面想盡辦法向企業放權，而另外一方面又想盡辦法加強對企業的監管。目前，推進國有企業改革要以「管資本為主」，這將是這一輪國有企業改革的亮點和突破口。

在這裡我就澄清認識、凝聚力量、推進國有企業改革講一點意見和大家一起討論。「管資本為主」 是這一輪國有企業改革的亮點和突破口，針對當前的情況需要澄清認識、凝聚力量，加快國有企業改革。下面，我想講四點意見。

第一，國企深層次體制問題最終要靠企業制度來解決。國有資產有兩種實現形式，也就是實物形態的國有企業和價值形態的資本;有兩種企業制度，一種是國有企業，另外一種是公司制度;相應的，政府有兩種管理方式：一種是管企業，另一種是管資本。目前，在產業領域頂層國有企業仍受企業法調節，隨著經濟體制轉型，政府管企業的體制受到了越來越嚴峻的挑戰。為增強國有企業活力，不知政府發了多少文件、出台了多少政策。一方面想盡辦法向企業放權，另外一方面又想盡辦法加強對企業的監管。為改變政企不分，政府也曾試圖在政府管企業的框架內找到一種管而不死、放而不亂的度，但是多次嘗試並不成功。在漫長的20多年間，我們一直在 「放」 與 「收」 之間徘徊，未能擺脫 「一放就亂、一管就死」 的頑症。

近十多年來，政府管企業的體制在不斷加強，每個企業頭上都有相應的行政級別，央企已經成為一個專有名詞，各類企業頭上都有一個所有制標籤分做體制內、體制外，政府和銀行對其有親有疏，政府把國有企業作為行使職能的工具，推進經濟增長的抓手，承擔社會職能的基本單元。而黨政部門則分兵把守在企業之外，管理者本該由股東會、董事會管理的人和事。結果企業與政府捆綁得很緊，有多元目標，缺乏活力，面對激烈的競爭市場往往力不從心，走出去有時也難以被國際市場所接受。

面對這種情況企業深感無奈，政府也倍感糾結。客觀地講，政企不分、所有權經營權不分等體制性問題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出的少和文件寫得不到位。

實踐證明，政策性調整不能替代體制性改革，《企業法》對放開搞活國有企業的歷史作用是不可低估的，但是受改革進程的局限，它的利益不可能超越政府管企業，只能在如何改善和規範管理中周旋，不能做到政企分開;而《公司法》是適應社會主義市場經濟的企業制度，它主張的則是公司的獨立地位和自我治理。因此，國有企業的轉制就是要由《企業法》規範轉向《公司法》調節，政府要擺脫管企業的糾結就要落實管資本為主、推進頂層國有企業的整體改制，從《企業法》變軌到《公司法》，從行政隸屬關係轉變為股權關係。

從某種意義上說，當前這一輪國有企業改革的主導方面已經不是 「國有企業」 的自身，而是在國家層面推進國有資產實現資本化。這次國有企業再改革的命題不是政府機構 「如何改進對國有企業的管理」，而是由 「管企業」轉向 「管資本為主」。這是十八屆三中全會決定關於國有企業改革理論的重大突破，是當前深化改革重要的突破口。

第二，重溫 「建立現代企業制度」 有重要的現實意義。按照傳統理論，公有制對應的是計劃經濟，搞市場經濟就得私有化，但是這兩者都不符合我們的國情。社會主義市場經濟體制的重要內涵是保持較大份額的公有制、國有經濟，同時發揮市場經濟的高效率。這就提出了一個在國有經濟的範疇能否構造出各自獨立的市場主體的問題。

在排除私有化的情況下，唯一的途徑就是藉助現代公司的制度安排，形成包括國有資本投資的千萬個獨立的市場主體。基於這樣的原因，黨的十四屆三中全會極其深刻地指出，「以公有制為主體的現代企業制度是社會主義市場經濟體制的基礎」;「產權清晰、權責明確，政企分開、管理科學」 的現代企業制度是國有企業改革的方向，並對現代企業制度的特徵做了精準的概括：第一，產權關係明晰，企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，是享有民事權利、承擔民事責任的法人實體。第二，企業以其全部法人財產依法自主經營、自負盈虧。第三，出資者按投入企業的資本額享有所有者權益，對企業的債務承擔有限責任;第四，企業按照市場需要組織生產經營，政府不直接干預，長期虧損資不抵債的依法破產;第五，建立科學的企業領導體制和組織管理制度。

時間已經過去20多年，現代企業制度如上的特徵在企業中尚未普遍、完整地體現，導致政企不分、所有權經營權不分等基本問題還在困擾著我們。今天很多糾結和爭論的原因就是後來對建立現代企業制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企業、如何用政府的力量推動把企業做大做強，輕視了企業制度轉型的重要性。

第三， 管資本為主的兩種理解、兩種做法、兩種結果。管資本為主的改革是一件新事物，在實踐中還有一些含混的概念需要澄清。在一些文件中把管資本與管企業的概念、管理方式混雜在一起，監管機構除了管企業還要管資本，使企業不知所措。

實際上，目前對管資本為主存在著兩種理解。一種理解認為 「管資本」 是指國家所有權機構直接監管的對象由 「企業」 轉變為 「資本」，實現這個轉變的前提是國有資產必須由實物形態的 「企業」，轉變為價值形態的 「資本」，否則就沒有 「資本」 這個對象以供監管。例如，銀行業本世紀初通過整體改制上市實現了國有資產的資本化—證券化，但是在產業領域，這一過程尚未啟動。

資本化后，出資人機構監管的對象就是國有資本投資運營機構，與實體企業不再有直接的產權關係，也無權穿越投資運營機構干預其投資的公司，政企分開將順理成章。另外，「管資本為主」 是指在競爭性領域國有資產應該盡數地資本化、證券化，而在某些特殊領域不排除政府直接管企業，但應限定在市場失靈的較小範圍，基本不對市場配置資源產生影響。頂層國有企業整體公司制改制需要一個過程，在這期間，監管部門仍需 「管企業」 。但是主要精力應逐漸轉向做好兩件事：一件是推進頂層國有企業的整體改制，另一個是深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。

對 「管資本為主」 還有另外一種理解。那就是不太理會頂層國有企業的整體改制，以及監管對象向資本的轉變。認為管資本為主，是在繼續強化對未轉制企業監管的同時，還要把監管擴展到這些企業可以運作的那些 「資本」，包括重點管好這些企業的 「國有資本布局」 等等。這種理解的要點是監管機構管企業的體制不變、範圍 逐漸擴大，帶來的結果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續在 「一管就死、一放就亂」 中兜圈子。管資本為主是中央的重要決策，是解決長期困擾我 們的諸多體制矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解、兩種做法會產生不同的結果。

第四，科學界定 「國有企業「，把握企業轉制的方向。目前兩類企業制度 「並存」，但絕不是兩種企業制度 「並重」 。現代企業制度是改革的方向，傳統國有企業應逐漸向公司制度轉型、在條件具備的時候要加速轉型，因為與管資本對接的不是傳統國有企業，而是混合所有制的股份制公司。目前，政府文件和媒體都籠統地把市場主體叫做 「企業」，把與國有資產有直接或間接關係的統稱為 「國有企業」 。這種稱謂上的混淆，造成了概念上的混淆、政策混淆。監管部門根據需要不斷地出台改進和加強國有企業管理的規定，但是這裡所指的 「國有企業」 卻沒有準確的界定。是針對所有 「被稱作國有企業」 的範圍，還是指針對按《企業法》註冊的那些公司呢?如果把 「國有企業」 的規定要求國有投資的 「公司」，甚至穿越 「國有企業」 要求其投資或控股的公司都照章執行，這就把現代公司制度拉回到了傳統國有企業，使兩種企業制度各自清晰的屬性變得模糊。

國有企業 「轉制」 的關鍵是 「轉」 。在這個過程中清晰地界定兩種企業制度十分的重要。因為這涉及政企關係的轉軌，監管制度的轉軌、治理結構的轉軌。政策制定和執行中的混淆搞不好會使國有企業轉制走過場。為此，在強化國有資本所有權管理的同時，對市場主體的分類和稱謂應該及時地由 「所有制」 轉向遵循企業制度： 依照《企業法》調節的企業仍稱作 「國有企業」，按照《公司法》調節的應該通稱為「公司」，政府對他們一視同仁。這不僅有利於國有企業轉制，而且有利於消除所有制鴻溝，進一步解放生產力。(陳清泰系國務院發展研究中心原副主任)

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