【深度】關於信息化助力國家治理現代化的幾點思考

引 言

治理（governance）作為政治學領域的新興概念，反映出政治學人對於時代發展與政治變遷的理性思考和積極回應。隨著人類社會的現代化步伐不斷加快，現代國家面臨的治理難題日益錯綜複雜，傳統的理論與方法不能解釋和解決新的問題，於是學界做出了「少一些統治，多一些治理」的呼籲——希望實現權力主體由一元向多元、權力性質由強制向協商、權力來源由法律向契約、權力運行向度由垂直向平行、治理範圍由公權力所及向公共領域的過渡。

對於學界而言，由統治向管制再向治理的轉型反映了「人類政治發展的普遍趨勢」。如果將該進程（即政治發展進程）放大到人類社會發展進程這一更加宏大的敘事框架中，也就是習總書記提到的：由工業社會向信息社會的轉型，兩者應該是嚴格對應的，或者說是從不同視角對同一個過程的分別描述。因此，從學理角度我們可以認為：信息化與國家治理是天然契合的戰略命題——信息化（變革）促使國家治理的提出，國家治理的提出是為了適應信息化（社會）。

從現實角度看，當前正處於全面深化改革的關鍵時期，「兩個一百年」奮鬥目標能否順利實現，很大程度上取決於黨科學執政、民主執政、依法執政的效率和水平；信息化作為席捲全球的時代浪潮，「帶來了生產力又一次質的飛躍，對國際政治、經濟、社會、文化、生態、軍事等領域發展產生了深刻影響」。因此，以事適時、順勢而為，將信息化建設作為著力點，推進國家治理體系和治理能力現代化，是落實「四個全面」戰略布局，以及實現中華民族偉大復興的應然選擇。

國家治理主要包括三個層次：政府治理、市場治理、社會治理。其中，政府作為元治理角色，應該在國家治理實踐中起到統領與主導作用，其他市場主體、社會主體協同配合，共同參與治國理政。國家治理現代化，包括治理體系與治理能力現代化，從問題導向的現實主義路徑去理解，它指的是國家（主要是黨和政府）對於人類社會在現代化進程中產生的一系列問題的適應與駕馭。

既然政治現代化（統治—管制—治理）與人類社會現代化（工業化—信息化）是不同視角下的同一過程，那麼政治現代化著力解決的治理問題就自然囊括了信息化變革中出現的治理問題。

在信息化視閾下考察國家治理現代化的起點，即當前國家治理體系與治理能力的基本欠缺，可以概括為以下兩點：

• 1.體系建設不平衡——政府作為元治理，信息化程度相對滯后；

• 2.能力建設不充分——政府面對信息時代的治理問題，應對能力相對不足。

從一個側面反映出國家治理現代化的迫切的內在要求。

回顧最初從國家層面強調信息化建設時，我們在特定歷史條件下對於信息化的理解側重於經濟、科技領域，而較少涉及政治、社會領域。更多地將信息化視作一種產業或一項工程，強調信息基礎設施建設以及信息技術、產品、應用的研發推廣可以促進經濟增長與科技進步，但是這個建設與推廣的過程對於國家與社會關係的影響甚至重構，則相對缺乏關注。

因此出現了體系建設不平衡的問題，主要體現在兩個方面：

• 一是重經濟、科技領域的信息化建設，而輕政治、社會領域的信息化變革；

• 二是重工具、操作層面的信息化改造，而輕理念、方法層面的信息化轉型。

例如，個別部門並未清醒認識到網路社會運行規則的變化，仍然採取傳統管制手段應對網路活動，導致對網路輿情研判不準確、回應不及時、處理不得當等情況時有發生。而在類似問題逐漸暴露並引起重視之後，一些部門並未完全吃透上級精神，或片面、偏頗地執行信息化相關政策，又令體系建設中的不平衡以似曾相識的方式得到延續：在基本保持傳統治理方式不變的前提下，於工具層面對治理手段、治理方法等進行信息化改造，造成信息時代的國家治理轉型相對滯后。例如，政府網站、政務微博等雖已成為政府機構的「標準配置」，但並未解決部分機構信息公開意識淡薄的問題，造成「殭屍網站」「休眠賬號」等情況不同程度的存在。

傳統的治理範式形成於工業時代，且適用於工業時代的國家與社會關係。針對其中存在的內生性問題往往形成了相應的解決辦法，例如，在科層官僚制組織中，上下層級之間的互動不僅限於單向的命令—服從，還需要雙向的互惠與談判作為補充，才能實現相對穩定高效的組織運行。因此，體系建設不平衡又帶來了能力建設不充分的問題，主要體現為：

1.國家治理實踐中的措施手段得到優化，而方式方法卻面臨挑戰；

2.治理主體的內部合作愈發緊密，而整體協同卻趨於鬆散。

以信息技術改造傳統治理手段，可以有效提高單線程工作的效率，比如通過電子郵件顯然比通過郵寄或人力等方式能夠更快地傳遞信息。但是傳統治理方式中用於克服內生性問題的辦法，對於經過信息化改造之後的新情況卻有可能「束手無策」。

• 例如，在傳統的行政管理流程中人為造成的失誤，一經發現可以隨時修正。但是在電子政務系統中，人為造成的失誤一旦進入工作流程，則難以通過人為的努力及時彌補。放大到中央與地方關係的層面，基於不同數據標準和規範建立的信息系統，將各治理主體打造成一個個內部運行順暢卻互不聯通的信息孤島，政令在不同系統之間「舉步維艱」，形成了一個個彼此隔絕的治理孤地，構成難以化解的現實困境。

在體系建設不平衡與能力塑造不充分的共同作用下，國家治理相比過去或許變得效率更高、反應更迅速，但是體制機制中封閉僵化的問題也更加凸顯。對於信息化的偏頗理解與片面推進，已經在客觀上形成了阻礙國家治理體系與治理能力現代化的信息壁壘，映射出國家治理現代化的內在要求。

習總書記在講話中強調，「沒有信息化就沒有現代化」「網信事業代表著新的生產力量、新的發展方向」「網信事業要發展必須貫徹以人民為中心的發展思想」「國家利益在哪裡，信息化就要覆蓋到哪裡」……這一系列精闢的論述從理念、制度和方法層面為實現國家治理體系和治理能力的現代化指明了前進方向，提供了根本遵循。

《國家信息化發展戰略綱要》提出，「堅持走特色信息化發展道路，堅持與實現『兩個一百年』奮鬥目標同步推進」——這正是「將信息化貫穿現代化進程始終，加快釋放信息化發展的巨大潛能」所理應秉持的宗旨與價值取向。

路德維希·馮·米塞斯認為：任何現存的社會事物都是現有的某種意識形態的產物。社會科學的發展與意識形態的更替尤其不可分割，例如，重商主義的產生服務於封建社會末期特殊歷史條件下商業資本的意識形態訴求；華盛頓共識的提出配合了西方國家全球化戰略布局中新自由主義的意識形態傳播……對於任何社會科學領域的研究成果（主要是其所附帶的意識形態色彩），在保持開放態度的同時都不得不多一份審慎：以信息化為手段助力實現國家治理現代化，目標不是對西方治理理論原旨的教條遵循，而是要結合國情，改造脫胎於治理理論的國家治理學說並賦予其鮮明的特色。

技術不僅具有工具屬性，同時內涵精神屬性。違背技術精神的應用，不但難以完全發揮其作為工具的全部優勢，甚至可能適得其反。IBM曾以冷兵器時代到熱兵器時代的變革形容大數據技術的出現。而我們強調，時代變革的關鍵不僅在於先進裝備的配置，更在於排兵布陣與作戰戰術的調整——如此才能發揮「熱兵器」的全部威力，將技術優勢轉化為戰略勝勢。同理，治理理念的調整如不緊跟技術進步的步伐，就如同以冷兵器思維指揮一場機械化戰爭，再好的武器裝備也不一定能派上用場，甚至會打敗仗。黨的十八屆五中全會提出「創新、協調、綠色、開放、共享」的新發展理念，就是在信息化背景下對治理理念轉變的一個基本要求。

因此，我們更應明確：信息化對於國家治理的促進不應該止步於工具操作層面的更新換代（以新興的技術工具「武裝」傳統的治理手段），還應該擴展到治理範式層面的鼎故革新（遵循自由、開放、共享的精神屬性）。

在以信息化為主旋律的時代變革中，世界多極化、經濟全球化、文化多元化的特徵愈發顯現。處於構建全球治理體系的進程中，誰能在信息化發展中佔得先機，誰就將獲得優勢，進而贏得未來。

• 一方面，全面提升信息化建設速率，以支撐國家治理現代化是迫在眉睫、刻不容緩的戰略任務；

• 另一方面，在世界格局重塑的大背景下，圍繞資源支配、規則制定等方面的國際博弈更加嚴峻複雜，必須提高警惕，確保發展安全。

正如習總書記的深刻論斷，「沒有網路安全就沒有國家安全。」「互聯網核心技術是我們最大的『命門』，核心技術受制於人是我們最大的隱患。」結合網路信息安全、網路主權界定、網路空間立法等必要條件尚不成熟的實際情況，基於全球13台根伺服器全部放置在美國、英國、瑞典等西方國家的客觀事實，必須要從國家安全的大局出發，統籌規劃信息化助力國家治理現代化的具體實現路徑。

因此，我們認為：在信息化熱潮中應當時刻保持冷靜的頭腦，以注重安全發展為統領，倡導因地制宜、量力而行、穩紮穩打，杜絕盲目跟風、急功近利、大幹快上。

基於上述幾點思考，去深入學習、深刻領會習總書記在網路安全與信息化工作座談會中提出的「網信事業在踐行新發展理念上先行一步」，可以得出，這「先行一步」的關鍵不在於步頻有多快、步幅有多大，而是要注意保持協調性，踩准節奏——是為對信息化助力國家治理現代化的應然選擇的高度概括。

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