論壇 | 準確把握農地「三權分置」的深刻內涵

當前，農村改革已經步入新的歷史階段。習近平總書記明確指出，新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關係。現階段，深化農村土地制度改革要立足於推進農業現代化，解決好農業問題、農民問題，不斷完善和健全具有中國特色的農村土地制度。2016 年10月底，中央下發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確了農地產權制度的「四梁八柱」，對今後一段時期農村土地制度改革具有重要的指導意義。

時代發展催生了農村土地制度改革的偉大實踐，推動著農村土地制度不斷演進和變革。實行「三權分置」，順應了形勢變化需要，體現了時代發展要求。

回應現實需要。改革開放以來，農村實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，與此相適應，農村土地承包法律政策體系也主要著眼於穩定和維護農村土地集體所有權和農戶承包經營權。隨著工業化、城鎮化的快速推進，土地經營權流轉越來越普遍，家家包地、戶戶務農的局面發生了深刻變化。2.3 億承包農戶每戶平均擁有的承包土地不到8 畝，其中近30% 的承包農戶已全部或部分將承包地流轉出去，不再從事農業生產。在江蘇、浙江等省份，流出土地農戶比例已接近50%，北京市、上海市分別達到53% 和79%。家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體雖不擁有土地承包權，但他們流轉了較大規模的土地經營農業，擁有土地經營權，日益成為農業生產經營的重要生力軍。在新的經營格局下，農民集體作為土地的所有者，希望能夠更好地行使權利，以充分發揮「統」的優勢。承包農戶作為土地的承包者，希望自身的權益能夠得到切實的保護，以放心地將經營權全部或部分流轉出去。經營主體作為土地的經營者，希望能夠最大限度擁有自主經營、興建設施、設定抵押等權利，以確保穩定的經營預期。這些訴求亟須從制度上進行規範、予以回應。

總結基層探索。順應外部形勢變化的要求，各地從實際出發積極探索「三權分置」具體辦法，取得了明顯成效，積累了不少經驗。實踐中，代耕代種、聯耕聯種、土地託管、股份合作等多種模式競相發展，湧現出湖北沙洋按戶連片耕種、安徽懷遠「一戶一塊田」、四川崇州農業共營制一批很好的典型。這些探索和實踐需要從制度層面予以總結和肯定。同時，也要看到，當前在保護各方土地權益、明晰「三權」權能及相互關係等方面仍存在一些深層次體制機制障礙，亟待進一步完善相關政策法律，促進適度規模經營健康、可持續發展。

落實中央要求。中央高度重視「 三權分置」 問題。2013 年7 月，習近平總書記明確提出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關係；2013 年12 月，在中央農村工作會議上，總書記又全面系統地提出了實行「三權分置」重大改革思想，指明了農村土地產權制度改革方向，這是農業農村領域又一次重大理論突破和制度創新。黨的十八屆五中全會明確提出，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉。連續多年中央一號文件對穩定完善農村基本經營制度、引導承包土地經營權流轉、發展適度規模經營、培育新型經營主體等提出了明確要求。

「三權分置」是又一重大制度創新

「三權分置」是農民的偉大創造，是新的歷史條件下，繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，在理論上繼承和豐富了農村雙層經營體制的深刻內涵，對推進農業供給側改革、發展現代農業具有重要的制度保障作用。由於經濟社會發展的外部環境發生了很大變化，與家庭聯產承包責任制相比，「三權分置」的制度設計目標靶向、主體構成、制度績效取向和效果都有明顯區別。

從改革目標看，改革開放之初，農村生產力較為低下，實行家庭聯產承包責任制，由公有公營到公有私營，還原了農業家庭經營最優的本質特徵，賦予了農民更加充分的生產經營自主權，解決了農民的生產積極性問題，為20 世紀80～90 年代農業農村經濟快速發展提供了巨大的制度紅利。現階段經濟社會條件發生變化，農村生產力已有極大提高。實行「三權分置」，更多著眼於農業資源優化配置問題，通過放活經營權提高土地產出率、資源利用率和勞動生產效率，推動適度規模經營和現代農業發展。

從主體構成看，實施家庭聯產承包責任制，承包經營權依據集體經濟組織身份取得，體現了集體經濟組織的成員權，具備特定性和專屬性。從某種程度上來講，這樣的產權制度限制了資本、技術等先進要素的進入。在「三權分置」制度框架下，通過放活經營權，實現了均包到競包，打破了社區的封閉和戶籍的限制，有能力、有意願從事農業的主體可以通過市場化手段獲得經營權，具備社會性和開放性，有助於激發土地、資本、技術等要素活力。

從制度績效看，實施家庭聯產承包責任制，形成了戶戶包地、家家種田的均田制格局，順應了低生產力水平環境下公平優先的原則，強調的是平等。「三權分置」則要求順應生產力極大發展的趨勢，更多體現了效率和可持續發展要求，通過生產或服務的規模化，突破戶戶包地、家家種田的「弱者種田」局限，降低成本、規避風險、提升效率，推動形成承包小農、經營大農並存的格局，有助於提高農業發展質量、效益和競爭力。

「三權分置」有內涵豐富的理論體系。實行「三權分置」，關鍵是落實好集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，使「三權」各自功能和整體效用得到充分發揮，逐步形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

集體所有權要穩。農村土地屬於農民集體所有，是《憲法》的明確規定，這是農村最大的制度，必須堅持，不可動搖。堅持農村土地集體所有，有利於確保廣大農民群眾平等享有基本生產資料，是實現共同富裕的重要基礎。習近平總書記指出，堅持農村土地農民集體所有，是堅持農村基本經營制度的「魂」。土地制度無論怎麼改，不能把農村土地集體所有制改垮了。實行「三權分置」，是新形勢下集體所有制具體實現形式的探索和創新。在「三權分置」過程中，集體所有權必須得到更加充分的體現和保障，不能被虛置。一是明確和保障集體所有權的發包、調整、監督等權能。包括農民集體有權依法發包集體土地，因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地，對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，採取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等方面。二是健全集體所有權行使機制。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、監督權、決策權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。

農戶承包權要實。土地承包權是農民最重要的財產權之一，農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，保護農民的承包權益是中央一以貫之的、明確的政策取向。習近平總書記指出，農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他主體經營，但不論承包土地經營權如何流轉，集體土地承包權都屬於農戶家庭。為切實維護好農民的土地承包權益，黨和國家制定了專門的法律和一系列政策。實行「三權分置」，農戶承包權必須得到嚴格保護。一是保障現行法律賦予農民的土地承包權益。包括承包農戶有權佔有、使用承包地，自主組織生產經營和處置產品並獲得收益，通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地並獲得收益。承包土地被徵收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。二是根據形勢發展賦予承包農戶更充分的土地權能。包括依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，依法依規就承包土地經營權設定抵押、自願有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼等。

土地經營權要活。土地經營權是土地作為農業生產要素功能的直接體現。實施「三權分置」的重要目的，就是更好地用活土地經營權，優化土地資源配置，實現「農地農民有、農地農業用」，既有利於提升土地產出率，又保障了務農者的勞動效益和收入水平，更好地促進規模經營和現代農業發展。對於流轉土地從事農業規模經營的新型主體，既要賦予他們發展農業生產所必需的各項權利，鼓勵他們集中集約利用土地，充分發揮其農業生產要素功能；又要確保不改變土地集體所有的性質，不改變農戶家庭承包地位，不損害農戶承包權益，並接受農民集體和承包農戶的監督。實行「三權分置」，核心是要保護經營主體的農業生產經營權利。一是明確土地經營權的內涵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內佔有、耕作，並取得相應收益的權利，強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。二是明確土地經營權的權能。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營並獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地。此外，還明確，經承包農戶同意，經營主體可以依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施並按照合同約定獲得合理補償，可以向農民集體備案后再流轉土地經營權或依法依規設定抵押；流轉土地被徵收時，可以按照合同約定獲得相應地上附著物及青苗補償費。三是鼓勵創新放活經營權的方式。根據各地二、三產業發展的不同階段和勞動力轉移水平，在引導土地經營權有序流轉的同時，鼓勵採用股份合作、生產託管、代耕代種等方式，發展多種形式的適度規模經營，探索更多放活經營權的有效途徑。

「三權」是完整的權利束。集體所有權、農戶承包權、土地經營權統一於農村基本經營制度，「三權」之間具有層層派生的關係，又能夠相對獨立地運行。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有的承包經營權是集體所有權的實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。在政策和法律上理清「三權」關係，構建具有鮮明特色的農地「三權分置」制度安排，是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷的實踐探索和理論創新，逐步完善「三權」關係，充分發揮「三權」各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

各地立足於當地資源稟賦條件和農業發展實際，因地制宜地探索「三權分置」的具體實現形式，湧現了很多好經驗好做法，需要認真加以總結。

經營權流轉。有的地方通過流轉土地經營權培育發展家庭農場等規模經營戶。上海市松江區重點扶持經營規模在100~150 畝的家庭農場，建立健全家庭農場准入退出、財政金融支持等政策扶持和管理服務體系，家庭農場經營面積佔全區糧食耕種面積的92%。吉林省延邊州加大家庭農場金融創新支持力度，在全國率先開展農村土地經營權抵押貸款（「農地貸」）試點，目前累計發放「農地貸」13 億元，至今未出現一筆不良貸款。浙江省衢州市建立家庭農場設施用地「聯審聯批」制度，創新推出示範性家庭農場綜合保險、農民收入保險等金融支農產品，目前家庭農場經營面積佔全市承包地面積40% 以上。

經營權互換。有的地方通過互換土地經營權解決土地細碎化問題。湖北省沙洋縣在家庭承包方式、面積、期限「三穩定」的基礎上，以灌溉水源、農民住房、最大田塊等為基本參考依據，引導農戶自願通過村民小組內土地經營權互換等方式，實現按戶連片耕種，全縣連片面積85.3 萬畝， 總體連片率已達89.6%。安徽省懷遠縣試點「一戶一塊田」，在堅持土地集體所有、家庭承包經營、以村民小組為單位互換、承包人口基數「五不變」的前提下，以宅田合一為導向互換並塊，實現承包地連片經營。廣東省清遠市以完善田間配套設施、提高耕地質量為推動，鼓勵和引導集體經濟組織成員內部進行土地互換並地，實現「一戶一地」「一戶兩地」等，目前已完成整合面積103.4 萬畝，佔總耕地面積的39.8%。

經營權共享。有的地方通過共享土地經營權發展農業生產託管或股份合作帶動小農戶實現規模經營。山東省探索開展農業生產託管服務，為農民種地管田，解決他們「不願流轉而分散經營成本又高」的問題，全省建成為農服務中心810 處，託管面積1947 萬畝。河北省積極引導農戶以承包土地的經營權入股開展股份合作，發展特色高效示範種植，全省土地股份合作經濟組織已達1197 家，經營面積33.8 萬畝。四川省崇州市以家庭承包為基礎，以農戶為核心主體，探索土地股份合作社、農業職業經理人、社會化服務組織「三位一體」的農業共營制模式，實現「共建、共贏、共享、多贏」，目前涉及面積佔全市耕地面積的61%，畝均增收200 元以上。江蘇省鹽城市引入社會化服務組織實行「聯耕聯種」，變「一戶多田」為「多戶一田」，實現了種植經營環節的節本增效，目前規模超過500 萬畝。經營模式創新。有的地方創新經營模式分享三產融合收益。安徽省探索培育以龍頭企業為核心、農民合作社為紐帶、家庭農場為基礎的現代農業產業化聯合體，強化要素、產業、利益聯結，推動各類新型經營主體融合發展，目前全省已培育各類聯合體1000 多家。河南省按照「龍頭帶動、基地支持、配套服務、特色高效」的思路，大力培育現代農業產業化集群，提升農業產業化經營水平，促進一二三產業融合，當前正在培育11 類517 個現代農業產業化集群，建設規模化原料基地1400 多萬畝。江蘇省泰州市引導近千戶家庭農場組建服務聯盟，通過抱團發展實現更大規模的專業分工與合作，其統防統治和聯防聯控覆蓋率達93%，水稻集中育供秧面積達87%，「植保+ 農機」綜合服務覆蓋率達98.2%，農資零差價供應率達68.6%。

實行「三權分置」涉及農村集體經濟組織、承包農戶、經營主體等多方權益，是一個複雜而艱巨的系統工程。要有足夠的耐心，堅持尊重農民意願、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜，統籌謀划、穩步推進，確保「三權分置」有序實施。

抓緊抓實確權登記頒證工作。農村土地確權登記頒證，是實施「三權分置」的重要前提。集體所有權方面，當前集體土地所有權確權登記頒證工作已基本完成，要進一步完善相關政策，加強成果轉化和應用，切實保護好農民的集體土地權益。農戶承包權方面，承包地確權登記頒證目前時間過半，任務也已過半。截至2016 年年底，全國有2582 個縣（市、區）開展試點，確權面積近8.5 億畝，約佔全國二輪承包合同面積的70%。今年又新增了北京、天津、重慶、福建、廣西、青海等6 個省（自治區、直轄市）試點，基本全面鋪開。從先期試點來看，承包地確權登記頒證摸清了承包地的底數，基本解決了承包地塊面積不準、四至不清等歷史遺留問題，化解了大量土地承包糾紛，讓農戶吃上了「定心丸」，使他們更加放心流轉土地，改革的制度績效已經開始顯現。一些地方在做好確權登記頒證工作的基礎上，還積極開展土地經營權抵押融資試點，取得不錯的效果。下一步，要繼續加強分類指導，確保承包地確權登記頒證試點工作按時保質完成。土地經營權方面，為了促進土地經營權功能更好地實現，現階段要提倡通過流轉合同鑒證、交易鑒證等方式對土地經營權予以確認。

提升土地流轉管理和服務水平。引導土地經營權健康有序流轉，是實行「三權分置」的重要舉措，也是發展現代農業的必由之路。要健全農村產權交易市場建設。目前各地共建立了近2 萬個土地流轉服務中心，為農戶和新型經營主體提供價格信息、政策諮詢等土地流轉服務。下一步關鍵是引導市場規範運行，提高市場服務能力和水平。要規範土地流轉行為。2016 年6 月，農業部印發了《農村土地經營權流轉交易市場運行規範（試行）》，指導各地規範土地流轉交易行為。要在市場規範的基礎上，加強流轉合同管理，推廣使用流轉合同示範文本。要加強土地流轉風險防範。20個省份初步建立了工商資本租賃農地監管和風險防範制度，一些地方探索建立了土地流轉履約保證保險等制度。要進一步完善工商資本租賃農地監管和風險防範機制，嚴格准入門檻，加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，妥善化解土地承包經營糾紛。

培育壯大新型經營主體。各類新型農業經營主體是引領現代農業發展的主力軍。目前，全國家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型主體數量已經超過280 萬家。這些新型主體在建設現代農業、保障農產品有效供給等方面發揮著越來越重要的作用。但由於扶持政策不健全、社會化服務支撐不足等制約，當前新型主體發展正處在爬坡邁坎的關鍵時期，亟須政府予以扶持。要構建政策扶持體系，完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，建立健全新型職業農民培育制度。要加強示範培育，積極創建示範家庭農場、農民合作社示範社、農業產業化示範基地、農業示範服務組織，示範引導新型經營主體發展。要密切利益聯結，引導新型經營主體與承包農戶建立緊密利益聯結機制，帶動普通農戶分享農業規模經營收益。要引導融合發展，支持新型經營主體相互融合，鼓勵家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等聯合與合作，依法組建協會、聯盟。

要加快修訂完善相關法律。農村土地「三權分置」涉及各方主體的財產權益，需要法律的確認和保護。要加快修訂完善農村土地承包法等相關法律法規，抓緊研究農村集體經濟組織、家庭農場、農村土地經營權抵押貸款等方面的立法問題，總結土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點經驗，加強重大問題研究，積極推動立法工作。

制度創新任重道遠

「三權分置」是富有特色、智慧，世界範圍內獨一無二的農地制度安排，有利於避免人多地少的國家農地分散化、細碎化的制度缺陷。下一步要繼續從理論層面、實踐層面、法律層面、政策層面不斷豐富和完善農地「三權分置」辦法。

理論層面。需要進一步加強理論研究並健全相應的法律體系。從「三權」各自權能看，要進一步釐清「三權」的權利邊界，深入研究土地承包和土地流轉過程中，農民集體、承包農戶、經營主體的權利邊界和權能內容等問題。從「三權」相互關係看，要進一步研究「三權」之間的相互關係，形成平等保護的權利構架，進一步完善「三權分置」的農地產權體系。同時，加強對實踐經驗的總結和提煉，適時上升為法律政策。在法律修訂完善過程中，還要充分考量對未來農村土地產權之路可能產生的深遠影響，留下制度設計的空間。

實踐層面。要關注三個問題：其一，如何形成適度的規模經營。在農村人口尚未充分實現非農就業的現階段，通過土地流轉發展規模經營必須把握好適度。我們迫切需要建立一個科學的評價體系，引導地方因地制宜地選擇規模經營方式，循序漸進推動規模經營進程。同時，要高度關注如何形成穩定合理的地租水平。日益攀升的地租雖然能夠增加農民財產收入，但也會抬升農業生產成本，削弱農業競爭力，過度虛高還會扭曲土地資源合理配置。因此，如何形成合理地租水平是個亟待研究的課題。這方面，歷史傳承有豐富的軌跡可循。其二，承包地退出和繼承的問題。現有制度框架對承包地的退出和繼承尚未做出明確的安排，一個令人擔憂的問題在於是否會導致大量「不在地主」的產生，進而重蹈日本、韓國因土地規模經營水平難以提升導致農業競爭力低下的窠臼。下一步制度創新的重點是在試點試驗的基礎上，回答承包地怎麼退出、什麼人有資格繼承的問題。其三，經營權的抵押權能實現問題。新型經營主體具有較強的金融信貸需求，但往往因缺乏有效抵押物而難以獲得金融信貸產品供給。要研究如何進一步健全相關配套制度，促進經營權抵押、擔保等權能更好地發揮作用。

政策層面。現有的農業支持政策體系主要是建立在「兩權分離」的基礎上，更多地具備普惠制特徵。在「三權分置」的制度框架下，農業支持政策投向會出現重大調整變化，對象要向新型農業經營主體聚焦，特別是在投入政策、補貼政策、金融保險政策方面，以更好地培育壯大新型經營主體，提升發展質量。要根據不同經營主體的定位研究制定針對性的政策。家庭農場是建立在土地經營權流轉基礎上的土地集中型規模經營，應更多地從完善生產基礎設施等方面支持其搞好農業生產；合作社、產業化企業是建立在土地經營權共享基礎上的服務帶動型規模經營，應更多地從密切與農戶利益聯結機制方面改善服務條件、增強服務能力，支持其搞好農業社會化服務。此外，要深入研究解決職業農民培育問題，以提高經營主體應對複雜市場環境的能力。

（本文作者系農業部農村經濟體制與經營管理司司長）